I OSK 2238/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 219/17 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 219/17 oddalił skargę B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] Prezydent Miasta Łodzi przyznał B. S. zasiłek stały od dnia 1 grudnia 2016 r. na czas nieokreślony w wysokości 41,16 zł. miesięcznie. B. S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o wyjaśnienie wysokości zasiłku stałego. Podała, że otrzymuje rentę chorobową w wysokości 423 zł. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy w/w decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] grudnia 2016 r. W motywach rozstrzygnięcia organ przywołał przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016r. poz. 930 ze zm. – dalej "u.p.s."), i wskazał, że aktualnie kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 634 zł, zgodnie z § 1 pkt 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015r. poz.1058). Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo w sprawie ustalono, że dochód B. S. jest niższy od 634 zł. Następnie Kolegium przypomniało, że w przypadku osoby samotnie gospodarującej zasiłek stały ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 634 zł. Natomiast dochód B. S. wynosi 592,84 zł. Na kwotę tę składa się wypłacane miesięcznie świadczenie w wysokości 423,66 zł. oraz kwota podlegająca egzekucji administracyjnej w wysokości 169,18 zł. Uwzględniając powyższe Kolegium stwierdziło, że zasiłek stały stanowiący różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby w przedmiotowej sprawie wynosi 634zł (kryterium dochodowe) – 592,84 zł. (dochód strony) = 41,16zł. Powołując się na treść art. 8 ust. 3 u.p.s. Kolegium wskazało, że mając na względzie definicję dochodu zamieszczoną w "słowniczku" ustawy nie można pomniejszyć dochodu skarżącej o kwotę egzekucji administracyjnej. Tym samym nie ma znaczenia, w jakiej wysokości jest wpłacane świadczenie przez ZUS, lecz istotne jest to w jakiej wysokości byłoby wypłacane gdyby nie egzekucja administracyjna. Na powyższą decyzję B. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając naruszenie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 106 ust. 1 i 3 u.p.s. W uzasadnieniu skargi podniosła, że skoro kryterium dochodowe na osobę samotnie gospodarującą jest określone przepisami prawa i wynosi 634 zł., to jest to kwota przewidziana przez ustawodawcę, która stanowi minimum, jakim taka osoba powinna mieć możliwość miesięcznie gospodarować. Zdaniem skarżącej w przypadku niższych dochodów zasiłek ma uzupełniać dochód do tej kwoty, bowiem celem ustawodawcy jest zapewnienie takiego minimum osobom znajdującym się w najcięższej sytuacji. Tym samym – w ocenie skarżącej – skoro renta jest jej wypłacana w wysokości 423,66 zł. i taki faktycznie otrzymuje dochód to zasiłek powinien go uzupełniać tak, aby otrzymywała kwotę 634 zł. faktycznie, czyli zasiłek powinien wynosić 210,34 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę stwierdzając, że organ orzekający prawidłowo wyliczył kwotę zasiłku stałego przysługującego skarżącej. Sąd wskazał, że zasiłek stały w przypadku osoby samotnie gospodarującej ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 604 zł miesięcznie. Kwota zasiłku stałego nie może być także niższa niż 30 zł miesięcznie. Zgodnie zaś § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 634 zł. Sąd zaznaczył, że – wbrew temu co twierdzi skarżąca – ustawa o pomocy społecznej nie stanowi gwarancji, że osoba samotnie gospodarująca będzie dysponować miesięcznie kwotą równą kryterium dochodowemu, tj. 634 zł, choć niewątpliwe ustawodawca dąży do zapewnienia świadczeń podmiotom, których dochody nie przekraczają kryteriów dochodowych określonych w art. 8 ust.1 u.p.s. Sąd stwierdził, że w przypadku skarżącej, która jest osobą samotnie gospodarującą, kwota zasiłku stałego stanowi różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem skarżącej. W ocenie Sądu brzmienie art. 8 ust. 3 – 4 u.p.s. wskazuje jednoznacznie, że wyłącznie wskazane w tychże przepisach źródła przychodu nie są uwzględniane przy obliczaniu dochodu na potrzeby ustalania prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Sąd podkreślił, że ustawodawca w art. 8 ust. 3 ani w art. 8 ust. 4 u.p.s. nie wymienił kwot podlegających egzekucji administracyjnej w katalogu pomniejszeń dochodu, a mając na względzie, że dochodem w rozumieniu ustawy jest zasadniczo każdy przychód bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania, to kwota podlegająca egzekucji administracyjnej z renty skarżącej z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne podlegała zaliczeniu do dochodu. Od powyższego wyroku skarżąca, reprezentowana przez adwokata, złożyła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości ani w części oraz zrzeczono się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 3 pkt 2 u.p.s., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przy obliczeniu dochodu na potrzeby ustalania prawa do świadczeń z pomocy społecznej, kwota podlegająca egzekucji administracyjnej z renty skarżącej z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne podlega zaliczeniu do dochodu w sytuacji, gdy przepis ten nie zezwala na różnicowanie składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz społeczne jako świadczeń bieżących i świadczeń zaległych zaś prawidłowa interpretacja w/w przepisu winna doprowadzić do wniosku, że dochód stanowi suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub z miesiąca złożenia wniosku, uzyskanych bez względu na ich tytuł i źródło, pomniejszona o kwotę składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne, w tym składek zaległych, jeśli jest ona systematycznie egzekwowana od skarżącej środkami przymusowymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w świetle definicji dochodu zawartej w art. 8 ust. 3 pkt 2 u.p.s. nie ma znaczenia z jakiego tytułu i źródła przychodzi przychód, o ile ustawa nie stanowi inaczej, a także w jaki sposób składki są świadczone. Zdaniem skarżącej interpretacja w/w przepisu w sposób pogarszający sytuację ubiegającego się o pomoc społeczną jest niedopuszczalna. Skarżąca wskazała, że wskutek pomniejszeń prowadzenia egzekucji realizuje świadczenia na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, tj. składki na ubezpieczenie społeczne, o których mowa w powołanym przepisie, które to należą do katalogu zamkniętego pomniejszeń dochodu. Podkreślono ponadto, że kwota potrącanej zaległości nie pozostające w dyspozycji wnioskującego, stąd nie może być traktowana jako dochód, czyli wartość, o której świadczeniobiorca może w sposób swobodny decydować. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzeczono się rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Wskazać należy, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s., prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł., przy jednoczesnym wystąpieniu okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej strona skarżąca jest osobą niepełnosprawną, a jej dochód na dzień złożenia wniosku nie przekraczał kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Z tego względu organ pomocy społecznej przyznał jej prawo do zasiłku stałego. Z kolei art. 8 ust. 3 u.p.s. stanowi, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz składki na ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Natomiast z treści art. 8 ust. 4 u.p.s. wynika, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a) świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220); 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego; 7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575). Podkreślić należy, że zawarte w art. 8 u.p.s regulacje dotyczące definicji dochodu i sposobu jego obliczania mają charakter norm ius cogens, a więc są normami bezwzględnie wiążącymi organ stosujący prawo. Nie mogą być interpretowane życzeniowo, w kontekście doświadczenia życiowego, czy przez pryzmat zasad współżycia społecznego. Brzmienie art. 8 u.p.s. jest jednoznaczne. Oznacza, że do dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej, jak również korzystającej z takiego świadczenia, należy zaliczyć wszystkie dochody poza tymi, które mocą wyraźnego postanowienia ustawy zostały wyłączone. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że art. 8 ust. 4 u.p.s. stanowi zamknięty katalog i określa wyjątki od zasady ustalania dochodu zamieszczonej w art. 8 ust. 3 ustawy, co oznacza, że katalog tych wyjątków nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Tym samym wszystkie przychody – poza wyrażonymi w art. 8 ust. 4 u.p.s. – wlicza się do dochodu. Ponieważ egzekucja administracyjna z tytułu nieopłaconych składek na świadczenia społeczne lub zdrowotne nie została mocą ustawy o pomocy społecznej wyłączona z dochodów uwzględnianych przy ustalaniu prawa do świadczeń, uznać należy, że prawidłowo organy pomocy społecznej doliczyły je do dochodu strony skarżącej. Mając bowiem na względzie, że dochodem w rozumieniu ustawy jest zasadniczo każdy przychód bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania, to kwota podlegająca egzekucji administracyjnej z renty z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne podlega zaliczeniu do dochodu. Wobec powyższego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjnym na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3, orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa, przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny ( art.254 §1 p.p.s.a).