IV SA/Wa 1024/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2017 r. sprawy ze skargi S. F. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz S. F. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].03.2017 r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (zwany dalej Szefem Urzędu) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (zwanego dalej Wojewodą) z dnia [...].09.2016 r. nr [...] o odmowie udzielenia obywatelowi Republiki [...] – S. A. F., ur. [...].07.1978 r. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, stwierdzając, że Cudzoziemiec nie wykazał, iż w stosunku do niego zachodzą okoliczności określone w art. 181 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, które uzasadniałyby udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. We wniosku z [...].06.2016 r. S. A. F. wskazał, że głównym celem jego pobytu w Polsce są obecnie okoliczności wymagające krótkotrwałego pobytu na terytorium RP i wiązał je z wykonywaną w Polsce pracą, na której dalsze świadczenie uzyskał zgodę Wojewody [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].09.2016r. Nr [...] odmówił Wnioskodawcy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. We wniesionym odwołaniu, pełnomocniczki Cudzoziemca zarzuciły naruszenie artykułów: 7, 9,10,11,77, 80,107 k.p.a. oraz naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt c ustawy o cudzoziemcach przez jego niezastosowanie, a także naruszenie art. 100 ust. 1 pkt 1 i art. 184 w zw. z art. 181 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach przez błędną ich wykładnię i ustalenie, że w sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 181 ust. 1, uzasadniające udzielenie Cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. W uzasadnieniu odwołania pełnomocniczki wskazały, iż S. A. F. jest obywatelem Indonezji, mieszkającym nieprzerwanie od 7 lat na terytorium RP, pozostaje jednocześnie od 3 lat w konkubinacie z obywatelką Polski – K. S. W związku z tym, iż z dniem [...].03.2016 r. upływał termin, do którego Wnioskodawca posiadał zezwolenie na pracę na terytorium RP, jego pracodawca [...] Sp. z o.o., wstąpił z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia na pracę do Wojewody [...]. W dniu [...].03.2016r. Wojewoda [...] przedłużył mu zezwolenie na pracę do dnia [...].03.2018r. Wnioskodawca pozostawał przy tym w przekonaniu, że decyzja przedłużająca zezwolenie na wykonywanie przez niego pracy, automatycznie upoważnia go do pobytu na terytorium RP. Po uzyskaniu wiedzy, że powinien posiadać także odrębną decyzję zezwalającą na jego pobyt na terytorium RP, w dniu [...].06.2016 r. złożył wniosek do Wojewody [...] o udzielenie zezwolenia na pobył czasowy na terytorium RP na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Podniosły, że Organ I. instancji wskazał, iż nielegalne wykonywanie pracy na terytorium RP nie może stanowić podstawy tło udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 2, gdyż nie jest to okoliczność wymagająca krótkotrwałego pobytu Wnioskodawcy na terytorium RP. Zarzuciły w tym kontekście, że Wojewoda [...] nie wziął pod uwagę znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia K. S. oraz orzeczenia o niepełnosprawności D. S. oraz ograniczył się jedynie do wezwania Cudzoziemca do dostarczenia dokumentów potwierdzających istnienie okoliczności wymagających jego krótkotrwałego pobytu na terytorium RP. Zarzucono, że Wojewoda nie podjął żadnych czynności celem ustalenia, czy niezbędność pobytu Wnioskodawcy w Polsce wynika z jego wyjątkowej sytuacji osobistej. Wskazano, że w tym celu Organ I. instancji mógł przede wszystkim wezwać Wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień pisemnych, bądź też mógł go przesłuchać w siedzibie Organu. W odwołaniu podniesiono także iż Wnioskodawca działając w zaufaniu do swojego pracodawcy oraz w dobrej wierze pozostawał w przekonaniu, że decyzja przedłużająca zezwolenie na wykonywanie przez niego pracy na terenie RP automatycznie upoważnia go również do pobytu na terenie Polski. W związku z tym, wnioskodawca złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z opóźnieniem, z przyczyn zewnętrznych, niezależnych od jego woli. Podkreślono, że wobec tego Organ rozpatrujący sprawę powinien rozważyć, czy podnoszony fakt wieloletniego pozostawania w nieformalnym związku z obywatelką polską, sprawowanie opieki nad jej dzieckiem, może stanowić taką właśnie inną okoliczność, uzasadniającą jego zamieszkiwanie na terytorium RP. Według pełnomocniczek Strony, Organ I. instancji skupił się jedynie na fakcie chęci wykonywania pracy przez Wnioskodawcę na terytorium Polski, nie biorąc w ogóle pod uwagę innych okoliczności związanych z jego sytuacja osobistą. Decyzją z dnia [...].03.2017 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców orzekł o utrzymaniu w mocy kwestionowanej decyzji Wojewody [...]. We wniesionej skardze zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie a) art. 187 pkt 6 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj. Dz. U. 2016, poz. 1990 poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz z ustalonego przez Organ stanu faktycznego wynika, że zachodzą przesłanki, o których mowa w tym przepisie, a więc, że pobył Skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej jest niezbędny z uwagi na konieczność poszanowania jego prawa do życia rodzinnego w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r.; b). art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. 1993 nr 61, poz. 284 - zwanej dalej Konwencją), poprzez naruszenie, wskutek wydania zaskarżonej decyzji, podstawowych praw Skarżącego do poszanowania jego życia rodzinnego i prywatnego, podczas gdy z przepisu tego wynika, że każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, a ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa jest niedopuszczalna, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci a) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, w tym zwłaszcza nie wzięcie pod uwagę faktu, że pobyt Skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej jest niezbędny, z uwagi na konieczność poszanowania jego prawa do życia rodzimego i prywatnego w rozumieniu Konwencji, podczas gdy z przepisu tego wynika, iż organ ma obowiązek podjąć wszelkie czynności niezbędne dla wyjaśnienia i załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu słusznego interesu Strony, zwłaszcza gdy stroną tą jest cudzoziemiec, który nie zna przysługujących mu uprawnień; b) art. 11 k.p.a., poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi kierował się Organ wydając zaskarżoną decyzję, a w szczególności brak kompleksowego odniesienia się do kwestii zaistnienia okoliczności uzasadniających pobyt Skarżącego na terytorium RP, w tym zwłaszcza jego praw do życia rodzinnego i prywatnego w rozumieniu Konwencji, podczas gdy na podstawie tego przepisu organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Mając to na względzie wniesiono o: 1). uwzględnienie skargi w całości i zmianę zaskarżonej decyzji poprzez udzielenie Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy w oparciu o art. 187 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, a w razie nie przychylenia się przez organ do wniosku w pkt 1) o: 2). wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o 3). uwzględnienie skargi przez Sąd i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, 4). zobowiązanie przez Sąd Organu do wydania decyzji o udzieleniu Skarżącemu pozwolenia na pobyt czasowy. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej uwzględnienie. Stwierdził jednocześnie, iż w tym stanie rzeczy celowe jest uchylenie przez Sąd decyzji obu instancji. Ustalenie bowiem zaistnienia przesłanek podniesionych przez Cudzoziemca o istnieniu podstaw do zastosowania zezwolenia z art. art. 187 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach wymaga przeprowadzenia całościowego postępowania w sprawie przy zachowaniu dwuinstancyjności. Organ odwoławczy nie podzielił też wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, z tej też przyczyny – jak stwierdził - nie mógł skorzystać z trybu autokontroli, przewidzianej w art. 54 § 31 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Szef Urzędu wyjaśnił, że na podstawie zebranych dotychczas dowodów nie można wykluczyć, iż Skarżący w rzeczywistości nie prowadzi życia rodzinnego w Polsce, jak również możliwe jest, że deklarowany przez Niego związek uzasadniał będzie zastosowanie art. 187 pkt 6 ustawy. Ewentualne udzielenie Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy musi więc być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, którego rezultaty pozwolą na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Mając natomiast na uwadze brzmienie art. 187 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach Organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji nie miał możliwości udzielenia Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na potrzebę ochrony "życia prywatnego". Prowadzenie "życia prywatnego", jakkolwiek również chronione jest przez art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, jednak ochrona ta nie mogła polegać na wydaniu decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, na podstawie art. 187 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach. Ustawodawca w tej regulacji odwołuje się jedynie do pojęcia "życie rodzinne" i regulacja ta nie mogła być stosowania rozszerzająco. Kwestia ochrony życia prywatnego cudzoziemca w rozumieniu przywołanej Konwencji - w świetle obowiązujących w Polsce przepisów - stanowi natomiast przedmiot oceny przez odpowiedni organ w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu. Wykazanie silnych więzów typu prywatnego z krajem goszczącym, może skutkować udzieleniem zgody na pobyt ze względów humanitarnych - na podstawie art. 348 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, który jednoznacznie odwołuje się do pojęcia "życie prywatne" w rozumieniu przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Z kolei treść art. 356 wskazuje, że taka zgoda może zostać wydana w związku z postępowaniem w sprawie o zobowiązanie cudzoziemca do powrotu, a postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji dotyczyło zezwolenia na pobyt czasowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga została oparta na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu, w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja utrzymana nią w mocy naruszyła przepisy obowiązującego prawa, w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia. Stwierdzić bowiem należy, że Organ odwoławczy, a uprzednio Organ I. instancji – naruszając w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 7 k.p.a. - nie wyjaśniły podnoszonej przez Cudzoziemca już w postępowaniu I. instancyjnym okoliczności, czy pobyt Skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej jest niezbędny z uwagi na konieczność poszanowania jego prawa do życia rodzinnego i prywatnego w rozumieniu Konwencji rzymskiej. Wskazana okoliczność - zgodnie z art. 187 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach - mogła zaś hipotetycznie – w odniesieniu do podniesionej konieczności poszanowania prawa Cudzoziemca do życia rodzinnego -uzasadniać udzielenie Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce. Jest bezsporne w rozpatrywanej sprawie, że Wojewoda [...] udzielił S. A. F. zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na wykonywanie pracy w Polsce, z terminem ważności do dnia [...].03.2016 r. Wniosek z dnia [...].06.2016 r. o udzielenie kolejnego zezwolenia, został zatem złożony w warunkach nielegalnego pobytu Cudzoziemca w Polsce. W toku prowadzonego postępowania przed I. instancją, Wojewoda pismami z dnia [...].06.2016 r. oraz [...].08.2016 r., wezwał Cudzoziemca do dostarczenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, dokumentów potwierdzających okoliczności wymagające jego krótkotrwałego pobytu na terytorium Polski, tj. dokumentów potwierdzających wyjątkową sytuację osobistą uzasadniającą pobyt Cudzoziemca w Polsce bądź dokumentów potwierdzających obowiązek osobistego stawiennictwa Cudzoziemca przed polskim organem władzy publicznej lub też dokumentów potwierdzających fakt, iż interes Rzeczypospolitej Polskiej wymaga obecności Cudzoziemca na terytorium RP. W dniu [...].08.2016 r. Cudzoziemiec załączył do akt sprawy oświadczenie K. S., w którym poinformowała, że pozostaje w nieformalnym związku z S. A. F., który pomaga jej w opiece nad jej dziećmi, w tym jednym niepełnosprawnym. Podała, że pomoc Cudzoziemca jest jej w życiu codziennym niezbędna. Przedłożono też kserokopię decyzji Wojewody [...] o przedłużeniu zezwolenia typu A nr [...] na pracę Cudzoziemca do dnia [...].03.2018 r. oraz umowę o pracę zawartą w dniu [...].03.2016 r., pomiędzy Cudzoziemcem a firmą [...] sp. z o.o., na czas określony do dnia [...].03.2018 r. Organy obu instancji odniosły się głównie do kwestii dalszego wykonywania pracy przez Skarżącego podkreślając, iż wykonywanie nielegalnej pracy na terytorium RP nie może stanowić podstawy do udzielenia przedmiotowego zezwolenia, gdyż nie jest to okoliczność wymagająca krótkotrwałego pobytu Cudzoziemca na terytorium RP. Artykuł 181 ustawy o cudzoziemcach jako regulacja o charakterze wyjątkowym, przewiduje maksymalny okres, na który można cudzoziemcowi udzielić zezwolenia z tego tytułu, to 6 miesięcy. Zezwolenie to zatem może zostać udzielone jedynie na względnie krótki okres, podczas gdy zasadą jest udzielanie zezwoleń na pobyt czasowy na okres do 3 lat (art. 98 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). Celem rozwiązania przyjętego w 181 ustawy z 2013 r. o cudzoziemcach (na wzór zastosowanego w ustawie o cudzoziemcach z 2003 r.), jest bowiem legalizowanie wyłącznie krótkotrwałych pobytów cudzoziemców, wówczas gdy znaleźli się w wyjątkowych sytuacjach, a ich pobyt w Polsce jest uzasadniony względami humanitarnymi lub losowymi, powstałymi niezależnie od nich. Rozwiązanie przyjęte w art. 181 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nie służy więc legalizacji pobytu w dłuższej perspektywie czasowej. W rozpatrywanej sprawie – jak podkreśliły Organy - chodzi natomiast o przyczyny, które ze swej natury wymagałyby dłuższego pobytu Cudzoziemca w Polsce. Trafnie też przyjęły Organy, że po udzieleniu Skarżącemu zezwolenia zgodnie z jego wnioskiem oraz żądaniami zawartymi w odwołaniu, Skarżący byłyby nadal pozbawiony możliwości zgodnego z prawem wykonywania pracy w Polsce, na mocy dyspozycji art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zasadnie też Organy stwierdziły, że Strona nie może w chwili obecnej wykonywać pracy, bowiem zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy cudzoziemiec jest upoważniony do wykonywania pracy na terytorium RP, jeżeli posiada zezwolenie na pobyt czasowy, z wyjątkiem zezwolenia udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 181 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Nie zostały natomiast wzięte pod uwagę przez Organy obu instancji okoliczności wynikające z akt administracyjnych sprawy oraz informacje podane przez Cudzoziemca, z których wynika, że zamieszkuje Polskę nieprzerwanie od 7 lat, tutaj posiada swój ośrodek życiowy, pracuje oraz od lat 3 pozostaje w związku z obywatelką Polski oraz opiekuje się jej dziećmi, w tym jednym niepełnosprawnym. Jest kucharzem w restauracji azjatyckiej, a jego doświadczenia i wiedzy w tym zakresie, nie może zastąpić osoba narodowości polskiej. Niewątpliwie Organy obu instancji pominęły okoliczności faktyczne podane przez K. S. w jej piśmie z dnia [...].08.2016 r., które mogą odpowiadać przesłance wymienionej przez ustawodawcę w art. 187 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na inne okoliczności można udzielić cudzoziemcowi, jeżeli jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niezbędny, z uwagi na konieczność poszanowania prawa do życia rodzinnego w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., a cudzoziemiec przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie. Reasumując, zarówno Organ I. instancji, jak i Szef Urzędu nie dostrzegli wynikającej z art. 187 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach możliwości zalegalizowania pobytu Skarżącego w oparciu o wskazane okoliczności faktyczne i zaniechali przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Po wpłynięciu do akt sprawy pisma K. S., należało zasygnalizować Skarżącemu możliwość rozpatrzenia jego wniosku także na podstawie art. 187 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie w tym kierunku. Organy obu instancji uczyniły natomiast przedmiotem swych rozważań jedynie podstawę z art. 181 ust. 1 pkt 2 ustawy i pominęły konieczność przeprowadzenia oceny sytuacji Skarżącego także w kontekście innych przepisów cyt. ustawy, przewidujących możliwość udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. W rozpatrywanej sprawie doszło zatem do istotnego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1, a w konsekwencji także art. 107 § 3 k.p.a., przy czym Organ odwoławczy uchybił także art. 15 k.p.a. Wskazane uchybienia musiały prowadzić nie tylko do uchylenia zaskarżonej decyzji, ale i decyzji utrzymanej nią w mocy. Za zastosowaniem art. 135 P.p.s.a. i uchyleniem także decyzji Organu I. instancji przemawiają ograniczenia, jakie dla Organu odwoławczego wynikają z art. 136 k.p.a. Organ II. instancji nie jest bowiem uprawniony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znaczącym rozmiarze, a z taką koniecznością wiązałoby się wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem podanych okoliczności – uchylenie tylko zaskarżonej decyzji. Konieczne jest bowiem rozważenie zastosowania innej podstawy zezwolenia - z art. 187 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, która dotychczas w ogóle nie była jeszcze rozważana. Skutkuje to koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w nowym zakresie, a mianowicie mającego na celu ustalenie, czy Skarżący prowadzi życie rodzinne w Polsce i czy w związku z tym jego dalszy pobyt w Polsce jest niezbędny. Przy tym wykładnia pojęcia "życie rodzinne" powinna być dokonywana z uwzględnieniem dorobku orzeczniczego Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, odnoszącego się do art. 8 Konwencji rzymskiej. Podkreślenia wymaga, że rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 187 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach ma charakter wyjątkowy, bowiem w tego typu sytuacjach nielegalny pobyt cudzoziemców - na mocy art. 191 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach - nie stanowi przesłanki do odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Przy czym stworzenie możliwości, o której mowa w tej regulacji, nie miało na celu zastępowania rozwiązań o charakterze ogólnym, regulujących kwestię wykonywania pracy w Polsce, łączenia rodzin itd. Celem wskazanej regulacji było natomiast umożliwienie legalizacji pobytu tym cudzoziemcom, którzy w związku z łączącymi ich z Polską silnymi więzami rodzinnymi pragną uregulować swój status w Polsce, a ich pobyt w naszym kraju nosi cechy pobytu nielegalnego. Regulacja ta stanowi zatem wyjątek od ogólnej zasady, zgodnie z którą cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, gdy złożył wniosek podczas nielegalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub przebywa na tym terytorium nielegalnie (art. 100 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach). Z tego względu, nie może być wykładana i stosowana rozszerzająco, w sposób prowadzący do obejścia regulacji o charakterze ogólnym. Warunkiem zastosowania art. 187 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach jest wykazanie, że dany cudzoziemiec prowadzi w Polsce życie rodzinne, przy jednoczesnym spełnieniu przesłanki "niezbędności" pobytu w Polsce, co wynika z wyjątkowego charakteru zezwolenia, udzielanego w oparciu o tę regulację. Trzeba też zaznaczyć, że z przepisu tego wynika, iż nie w każdym przypadku, w którym cudzoziemiec prowadzi życie rodzinne w Polsce, konieczne jest udzielenie mu owego zezwolenia. Stwierdzić zatem należy, że art. 187 ustawy o cudzoziemcach ma charakter uznaniowy. Wskazana regulacja przewiduje jednie możliwość (a nie obowiązek) legalizacji pobytu i to wyłącznie w tych przypadkach, w których opuszczenie przez cudzoziemca terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wiązałoby się z naruszeniem art. 8 Konwencji rzymskiej. W przeciwnym razie, nie można byłoby uznać pobytu cudzoziemca w Polsce za niezbędny, w rozumieniu tego przepisu. Trzeba też mieć na względzie, że art. 8 Konwencji nie nakłada na państwo ogólnego obowiązku poszanowania dokonanego przez cudzoziemców wyboru kraju, w którym chcieliby oni mieszkać, a także obowiązku wyrażenia zgody na połączenie rodziny, konieczności zapewnienia możliwości podtrzymywania stosunków towarzyskich na jego terytorium itd. Konwencja nie gwarantuje też prawa do wjazdu i pobytu cudzoziemca w kraju goszczącym. Przenosząc przytoczone rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że sama deklaracja pozostawania przez Skarżącego w nieformalnym związku z obywatelką polską, nawet poparta pismem takim jak złożone w sprawie, nie może zostać uznana za wystarczający dowód istnienia relacji, o której mowa i w art. 8 Konwencji rzymskiej i art. 187 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach. Ewentualne zastosowanie tych regulacji powinno być poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym, obejmującym co najmniej przesłuchanie Skarżącego i K. S. Nie można także wykluczać konieczności dokonania innych czynności dowodowych, wliczając w to wywiady środowiskowe w miejscu deklarowanym przez konkubentów jako ich aktualne miejsce zamieszkania, przesłuchanie świadków itp., co będzie stanowiło więcej niż zwykłe uzupełnienie materiału dowodowego. Należy też zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez Szefa Urzędu w odpowiedzi na skargę, że brzmienie art. 187 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach nie pozwalało na udzielenie Skarżącemu - w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji - zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na potrzebę ochrony "życia prywatnego". Sąd w całości podziela argumentację Szefa Urzędu, tyczącą tej kwestii. Skarżący wjechał bowiem po raz pierwszy do Polski w 2009 r. jako osoba dorosła, a jego pobyt związany był głównie z wykonywaniem w Polsce pracy. Wobec Skarżącego nie została też wydana decyzja o zobowiązaniu go do powrotu, jak również nie podnosił on, aby obecnie toczyło się takie postępowanie. W niniejszej sprawie – wbrew sugestiom skargi - nie mogło zostać wydane przez Sąd orzeczenie, wskazujące sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Organ. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 P.p.s.a., jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Rozstrzygnięcie takie nie mogło zatem zapaść z dwóch przyczyn - zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a formułowane w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego są przedwczesne. W sytuacji bowiem, w której stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony i zgromadzone dowody nie pozwalają jeszcze na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, zobowiązanie przez Sąd Organu administracji do wydania decyzji o określonej treści, nie znajduje żadnego uzasadnienia, - przesłanką negatywną do zastosowania art. 145a § 1 P.p.s.a. w niniejszej sprawie jest też uznaniowy charakter kontrolowanej obecnie decyzji. Uznaniowy charakter decyzji, która miałaby w sprawie być wydana wyklucza bowiem zastosowanie art. 145a § 1 P.p.s.a. (por. red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, str. 603). Z przytoczonych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzekł jak w pkt 1. Sentencji, uchylając decyzje obu instancji. Rozstrzygając o kosztach w punkcie 2. sentencji - w myśl art. 200 P.p.s.a. Sąd wziął pod uwagę, że w razie uwzględnienia skargi, Skarżącemu należy się od Organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wobec tego w zw. z art. 205 § 2 cyt. ustawy, zasądzono koszty postępowania sądowego, na które składał się uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w pierwszej instancji w kwocie 480,-zł. Zaliczeniu do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata oraz radcę prawnego), podlegał również wydatek poniesiony przez Stronę w kwocie po 17,-zł, w związku z koniecznością uiszczenia opłaty skarbowej od dokumentu stwierdzającego ustanowienie pełnomocnika (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2003 r., sygn. akt III CZP 2/03, OSNC 2003, nr 12, poz. 161, LEX nr 76144). Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając tę sprawę należy zastosować się do wskazań i oceny prawnej w nim zawartych.