I OSK 2697/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Op 98/17 w sprawie ze skargi K. Z. na bezczynność Burmistrz K. w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu ucznia do szkoły oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2017r. sygn. akt II SAB/Op 98/17, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym, oddalił skargę K. Z. na bezczynność Burmistrza K. w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu ucznia do szkoły. Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] września 2009r. K. Z. zwróciła się do Burmistrza K. o "przyznanie środków lub transport" dla dziecka R. Z. chorego na porażenie mózgowe do szkoły w L., celem zapewnienia nauki, wskazując że dziecko posiada znaczny stopień niepełnosprawności. W odpowiedzi Burmistrz K. w piśmie z dnia 2 października 2009r. (doręczonym skarżącej w dniu 8 października 2009r.) wyjaśnił, że na podstawie art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty, Gmina K. ma obowiązek dowozu lub zwrotu kosztów do najbliższej szkoły, czyli do Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w G., w którym edukacja odbywa się na poziomie szkoły podstawowej, gimnazjum i szkoły ponadgimnazjalnej. Gmina jest zobowiązana wydatkować środki finansowe zgodnie z prawem, zatem nie ma możliwości przyznania środków finansowych lub zapewnienia transportu do wnioskowanego Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w L. Kolejnym wnioskiem z dnia 23 października 2009r. skarżąca zwróciła się o umożliwienie dowożenia lub zwrot poniesionych wydatków związanych z dowozem syna do Szkoły Specjalnej w L. Odpowiadając na ów wniosek, organ w piśmie z dnia 9 listopada 2009r. (doręczonym skarżącej w dniu 19 listopada 2009r.) uznał żądanie jest nieuzasadnione. Wskazał również, że najbliższa szkoła znajduje się w G. i dysponuje wolnymi miejscami w internacie. Następnym wnioskiem z dnia 27 listopada 2009r. strona ponownie zwróciła się do organu o zwrot kosztów ponoszonych w związku z dowozem syna do Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w L. Wskazała, że realizując zalecenia Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej o kształceniu specjalnym wybrała szkołę odpowiednią dla potrzeb edukacyjnych syna. Podniosła też, że ośrodki szkolno-wychowawcze nie są objęte rejonizacją, dlatego otrzymała skierowanie do Szkoły w L. ze Starostwa Powiatowego. W odpowiedzi z dnia 4 grudnia 2009r. (doręczonej w dniu 4 grudnia 2009r.) organ wskazał, że Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w G. zapewnia warunki niezbędne do rozwoju syna skarżącej stosownie do art. 1 pkt 5 ustawy. Organ kolejny raz podał, że Ośrodek w L. nie jest najbliższą szkołą w rozumieniu art. 17 ust. 3a i 5 ustawy o systemie oświaty, zatem w świetle obowiązującego prawa Gmina nie ma żadnych podstaw prawnych do zorganizowania bezpłatnego dowozu syna skarżącej lub pokrycia kosztów dowozu do tej placówki. Starosta wydał skierowanie dla R. Z. do Ośrodka w L. na wniosek skarżącej, zatem miała ona świadomość, iż dowóz syna będzie musiała zorganizować we własnym zakresie. Nadto pomimo propozycji Ośrodka w L. o umieszczenie syna w internacie na czas nauki szkolnej, tj. od poniedziałku do piątku, skarżąca złożyła oświadczenie, że będzie dowozić syna codziennie. Zatem pomimo wysiłku i starań wielu instytucji, tj. Szkoły w D., Ośrodka Pomocy Społecznej, Sądu Rejonowego w G. i mediów publicznych ([...]), nie udało się nakłonić skarżącej do pomocy jej synowi poprzez indywidualne nauczanie lub umieszczenie go w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w G. Organ zwrócił uwagę, że skarżąca od ponad trzech lat z uporem odrzuca propozycje pomocy. Kolejnym wnioskiem z dnia 26 stycznia 2015r. skarżąca wniosła o zapewnienie zwrotu kosztów bieżących dojazdów do Ośrodka w L. oraz wyrównania kosztów poniesionych od września 2014r. Wskazała również, że syn jest uczniem ww. placówki od [...] września 2009r. Pismem z dnia 2 lutego 2015r. organ wezwał skarżącą do przedłożenia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności syna, orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz wniosku o zwrot kosztów dowozu ucznia niepełnosprawnego, stanowiącego załącznik do zarządzenia Burmistrza K. z dnia [...] marca 2013r. Wnioskiem z dnia 6 lutego 2015r. złożonym na stosownym formularzu, skarżąca domagała się zwrotu kosztów dowozu ucznia niepełnosprawnego do szkoły własnym środkiem transportu. Do wniosku dołączyła zaświadczenie, że syn jest uczniem klasy [...] w roku szkolnym 2014/2015 w Ośrodku Szkolno- Wychowawczym w L., orzeczenie z dnia 28 lipca 2014r. o stwierdzonej niepełnosprawności w stopniu znacznym oraz orzeczenie z dnia 9 września 2004r. o potrzebie kształcenia specjalnego, które zostało wydane z uwagi na stwierdzone upośledzenie umysłowe w stopniu umiarkowanym. W odpowiedzi z dnia 16 marca 2015r. (doręczonej skarżącej w dniu 16 marca 2015r.) Burmistrz K. odmówił K. Z. zwrotu kosztów dowozu syna do Ośrodka w L. Organ wyjaśnił, że R. Z. w dniu [...] maja 2014r. ukończył 21 lat i ma stwierdzoną niepełnosprawność w stopniu znacznym, co zgodnie z zapisem artykułu 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty uniemożliwia Gminie organizację bezpłatnego transportu bądź zwrotu kosztów dowozu do Ośrodka w L. Kolejnym wnioskiem z dnia 13 marca 2015r. skarżąca ponownie zwróciła się o zwrot ponoszonych kosztów związanych z dowozem syna do Szkoły w [...], podtrzymując dotychczasowe stanowisko o konieczności zapewnienia dziecku kształcenia w przedmiotowym Ośrodku. Pismem z dnia 26 marca 2015r. (doręczonym skarżącej w dniu 27 marca 2015r.) organ wezwał K. Z. do dostarczenia orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz orzeczenia o niepełnosprawności, w terminie 7 dni od otrzymania pisma. Jednocześnie organ wskazał, że niedostarczenie dokumentów w wyznaczonym terminie będzie skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Pismem z dnia 31 lipca 2015r. organ na wniosek skarżącej przekazał jej całą dokumentację sprawy i poinformował, że nie przedłożyła dokumentów żądanych w piśmie z dnia 26 marca 2015r. Kolejnym wnioskiem z dnia 9 grudnia 2015r. skarżąca wniosła, stosownie do art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty, o zwrot rzeczywistych kosztów dojazdu syna do placówki od września 2009r. i zawarcie stosownej umowy w tym przedmiocie. W odpowiedzi z dnia 18 lutego 2015r. organ poinformował skarżącą, że z żadnych dokumentów jakie posiada nie wynika, że u jej syna występują niepełnosprawności sprzężone i w związku z powyższym wezwał do przedłożenia stosownego dokumentu potwierdzającego fakt występowania tego rodzaju niepełnosprawności. Organ ponownie wskazał, że Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w G. oprócz tego, że jest najbliższą szkołą, do której mógł uczęszczać syn skarżącej, to jest także szkołą zapewniającą każdemu uczniowi warunki niezbędne do jego rozwoju oraz posiada możliwości kształcenia ucznia zgodnie z jego indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi na podstawie zaleceń zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności ucznia. W piśmie z dnia 7 kwietnia 2016r. skarżąca wniosła o zwrot kosztów dojazdu syna, począwszy od września 2009r. Przedłożyła orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 17 marca 2016r., którym stwierdzono u jej syna – R. Z. m.in. niepełnosprawność sprzężoną. Orzeczeniem tym uchylono również orzeczenie z dnia [...] września 2004r. o potrzebie kształcenia specjalnego syna skarżącej. Pismem z dnia 19 kwietnia 2016r. organ wezwał skarżącą do dostarczenia aktualnego zaświadczenia z Ośrodka w L. potwierdzającego uczęszczanie syna do tej placówki i poinformował, że na podstawie przedstawionego orzeczenia z dnia [...] marca 2016r., zaświadczenia oraz aktualnego wniosku zostanie zawarta stosowna umowa. Przy piśmie z dnia 29 kwietnia 2016r. skarżąca przedłożyła, złożony na formularzu, wniosek o zwrot kosztów dowozu i zaświadczenie o uczęszczaniu syna do Ośrodka w L. Pismem z dnia 16 maja 2016r. Burmistrz K. zwrócił się do skarżącej o zgłoszenie się do organu w celu podpisania umowy. Przy piśmie z dnia 10 czerwca 2016r. skarżąca przesłała do organu podpisaną umowę nr [...] o ustaleniu zwrotu kosztów za dowożenie syna do Ośrodka w L. Przedmiotowa umowa została zawarta na okres od dnia [...] kwietnia 2016r. do [...] czerwca 2016r. Jednocześnie skarżąca poinformowała organ, że nie odniósł się do zwrotu kosztów dojazdu od dnia, kiedy pierwszy raz złożyła wniosek, co skutkować będzie skierowaniem sprawy na drogę postępowania sądowego. W piśmie z dnia 20 czerwca 2016r. organ poinformował skarżącą, o treści art. 17 ust. 3a pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z zarządzeniem Burmistrza K. z dnia 5 marca 2013r. w sprawie zasad zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych z miejsca zamieszkania do przedszkola, szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, z dniem [...] maja 2016r. podpisana została umowa dotycząca zwrotu kosztów dowozu R. Z. do Ośrodka w L. Organ wyjaśnił, że umowa ta obowiązuje od dnia [...] kwietnia 2016r., ponieważ z tym dniem wpłynęło do organu orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, które umożliwiło podpisanie przedmiotowej umowy. Pismem z dnia 6 marca 2017r. skarżąca wezwała Burmistrza K. do usunięcia naruszenia prawa przez zawarcie stosownej umowy o zwrot kosztów przejazdu syna z domu do Ośrodka w L. od dnia [...] września 2009r. do [...] kwietnia 2016r. Na powyższe wezwanie Burmistrz K. nie udzielił odpowiedzi. Pismem z dnia 27 kwietnia 2017r., doprecyzowanym w dniu 14 czerwca 2017r. K. Z. wniosła skargę na bezczynność Burmistrza K. w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu ucznia do szkoły. Wskazała, że zawarta umowa dotyczy zwrotu tylko części kosztów dowozu, nie odnosi się natomiast do zwrotu kosztów dojazdu syna od czasu złożenia pierwszego wniosku w 2009r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz K. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie i obciążenie skarżącej kosztami postępowania. Według organu zawarcie umowy cywilnoprawnej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z rodzicami, opiekunami lub opiekunami prawnymi ucznia, w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu ucznia do szkoły (ośrodka) nie mieści się w żadnej z tych kategorii spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., co oznacza, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Jednocześnie - według organu - skarżąca nie dotrzymała wymogów formalnych wniesienia skargi, określonych w art. 52 § 3 P.p.s.a. O fakcie niezawarcia umowy o zwrot kosztów dowozu, pomimo wniosku w tym zakresie, skarżąca wiedziała już w dniu 31 maja 2016r., tj. w momencie zawarcia umowy w zakresie refundacji kosztów dowozu. Organ odnosząc się do zarzutów skargi, zrelacjonował przebieg postępowania w sprawie, argumentując, że z analizy przedłożonego przez skarżącą orzeczenia o potrzebie kształcenia syna nie wynikało do dnia 17 marca 2016r., iż dziecko posiada niepełnosprawności sprzężone. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego w odniesieniu do R. Z. zostało wydane przez Zespół Orzekający Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w G. na podstawie art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Z przedłożonego dokumentu wynikało, że uczeń powinien podlegać kształceniu specjalnemu wyłącznie z uwagi na umiarkowane upośledzenie umysłowe. Zespół orzekający nie wskazał na wystąpienie innej formy niepełnosprawności, aktualizującej potrzebę prowadzenia innej formy kształcenia. Natomiast wyłącznie orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego może stanowić podstawę do zastosowania dodatkowego wsparcia edukacyjnego bądź związanego z dodatkową edukacją dzieci lub młodzieży nim objętymi (art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty). Ponadto organ podniósł, mając na uwadze fakt, że syn skarżącej ukończył w 2014r. 21. rok życia, że ewentualna możliwość zwrotu kosztów dojazdu istniałaby w przypadku posiadania przez niego niepełnosprawności umysłowej w stopniu głębokim lub niepełnosprawności umysłowej wraz z niepełnosprawnościami sprzężonymi. Natomiast skarżąca przedłożyła również orzeczenie o stopniu niepełnosprawności syna, który w 2014r. (w dniu 28 lipca 2014r.) został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Z kolei, w orzeczeniu o potrzebie kształcenia z dnia 9 września 2004r. nie wskazano, że u dziecka występowały dodatkowe - poza niepełnosprawnością umysłową - niepełnosprawności, w związku z którymi należy przeprowadzać inne formy kształcenia. Organ stwierdził, odwołując się do określonej w art. 3 pkt 18 ww. ustawy definicji pojęcia "niepełnosprawności sprzężone", że skarżąca nie wykazała, iż jej 22-letni syn spełniał przesłanki do objęcia go obowiązkową formą pomocy, wskazaną w art. 17 ust. 3a tejże ustawy. Z przedłożonych przez skarżącą dokumentów nie wynikało bowiem, że posiada on niepełnosprawności sprzężone lub jest upośledzony umysłowo w stopniu głębokim. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 17 marca 2016r., z uwagi na występującą u R. Z. niepełnosprawność sprzężoną, skarżąca przedstawiła organowi dopiero w dniu 12 kwietnia 2016r., co skutkowało zawarciem stosownej umowy dotyczącej zwrotu kosztów dojazdu jej syna do Szkoły w [...] W ocenie organu, nie istnieje możliwość zwrotu za dojazdy za okres, w którym skarżąca nie posiadała dokumentacji potwierdzającej stosowny stopień niepełnosprawności syna, umożliwiający uwzględnienie wniosku na podstawie art. 17 ust. 3a pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Organ wskazał, że nie neguje poglądu wypowiadanego przez orzecznictwo, iż najbliższa placówka w rozumieniu ww. przepisu winna być nie tylko placówką najbliższą geograficznie, ale też powinna zapewniać pełną realizację orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego niepełnosprawnego ucznia. Jednak w toku postępowania w latach 2009 - marzec 2016 organ ustalił, że najbliższą szkołą specjalną, która może zrealizować zalecenia zawarte w orzeczeniu z dnia 9 września 2004r. jest Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w G., położony przy ul. R., w odległości ok. 23 km od miejsca zamieszkania dziecka. Do czasu przedłożenia stosownej dokumentacji w 2016r. ośrodkiem posiadającym warunki umożliwiające prawidłowe kształcenie syna, uwzględniając orzeczenie o stopniu jego niepełnosprawności, był Ośrodek w G., a nie Ośrodek w L. Orzekając o oddaleniu skargi Sąd I instancji uznał, że rozpoznanie skargi na bezczynność w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły należy - wbrew stanowisku organu - do właściwości sądu administracyjnego. Kwestia zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły, na podstawie art. 17 ustawy o systemie oświaty, należy do kategorii określonej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., czyli do innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Błędny jest także wniosek organu o odrzucenie skargi z powodu niespełnienia przez skarżącą wymogów formalnych skargi, określonych w art. 52 § 3 P.p.s.a. Przytoczone uregulowanie wyraźnie wskazuje, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest warunkiem wniesienia skargi sądowej tylko na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a. W sytuacji, gdy ustawy nie przewidują żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez organy administracji publicznej, skarga do sądu w takich przypadkach jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. Skarżąca w niniejszej sprawie nie była wobec tego zobowiązana przed wniesieniem skargi do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Bez znaczenia pozostaje więc wskazana w przez organ kwestia złożenia skargi po wymaganym terminie. Sąd przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazał, że skarżąca zarzuca bezczynność Burmistrza K. w rozpoznaniu jej wniosku o zwrot kosztów przejazdu syna – R. Z. do Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w L., począwszy od dnia 28 września 2009r. do 12 kwietnia 2016r. Materialnoprawną podstawę działania Burmistrza w zakresie żądania skarżącej stanowią przepisy ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015r. poz. 2156 ze zm.), dalej przywoływanej jako "ustawa", w tym jej art. 17 ust. 3a. Kwestie związane ze zwrotem kosztów dojazdu dziecka do szkoły, na podstawie art. 17 ustawy, nie stanowią materii podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Podejmowane w tym zakresie czynności należą natomiast do kategorii innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Sąd podkreślił, iż skarżąca wielokrotnie, po raz pierwszy w dniu 28 września 2009r., składała do organu wnioski o zwrot kosztów związanych z dowozem jej syna do Ośrodka w O. Na każdy ze złożonych wniosków organ udzielał skarżącej stosownej odpowiedzi. Z pism organu o odmowie przyznania zwrotu kosztów za dojazd wynika, że organ uznał, iż z uwagi na stwierdzoną u syna skarżącej niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym najbliższą szkołą specjalną, która może zrealizować zalecenia zawarte w orzeczeniu z dnia 9 września 2004r. o potrzebie kształcenia specjalnego, jest Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w G., położony przy ul. R. Natomiast po przedstawieniu organowi w dniu 12 kwietnia 2016r. orzeczenia z dnia 17 marca 2016r. o potrzebie kształcenia specjalnego z uwagi na występującą u R. Z. niepełnosprawność sprzężoną, organ zawarł ze skarżącą umowę o zwrot kosztów dojazdu jej syna do Ośrodka w O. Dopiero stwierdzona w orzeczeniu niepełnosprawność sprzężona obliguje do objęcia syna skarżącej obowiązkową formą pomocy, wskazaną w art. 17 ust. 3a ustawy. Brak jest wobec tego podstaw ażeby uznać, że Burmistrz K. pozostaje bezczynny, ponieważ od dnia złożenia po raz pierwszy wniosku o zwrot kosztów dojazdu ucznia do szkoły, tj. od dnia 28 września 2009r. do dnia zawarcia ze skarżącą umowy w tym przedmiocie, organ podejmował czynności związane z rozpoznaniem składanych wniosków. Kolejnymi pismami Burmistrz odmawiał przyznania wnioskowanych kosztów wyjaśniając, że rodzaj stwierdzonej u syna niepełnosprawności uzasadnia naukę w szkole w G., a nie w O. Organ przedstawiał też skarżącej możliwe rozwiązania w zakresie zgłoszonych przez nią żądań. Zdaniem Sądu I instancji nie można również zgodzić się z K. Z., że organ po zawarciu umowy nie ustosunkował się do zwrotu kosztów za okres sprzed dnia 12 kwietnia 2016r. Stanowisku skarżącej przeczy treść pisma z dnia 20 czerwca 2016r., którym została poinformowana, że umowa ta obowiązuje od 12 kwietnia 2016r., ponieważ z tym dniem wpłynęło do organu orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, na podstawie którego możliwe było podpisanie przedmiotowej umowy. Z pisma tego należy wywieść, że organ nie znalazł podstaw do zwrotu kosztów za okres wcześniejszy, a powody takiego stanu rzeczy zostały przez organ wskazane. Zatem, wobec udzielonych skarżącej odpowiedzi na jej wnioski, jak również z uwagi na zawarcie w dniu 31 maja 2016r. umowy o zwrot kosztów dojazdu, brak było podstaw do uznania, że organ pozostawał bierny w sprawie stanowiącej przedmiot skargi. Sąd podkreślił, iż na wszystkie złożone przez skarżącą wnioski została udzielona odpowiedź wyrażająca odmowę zwrotu kosztów, aż do czasu przedstawienia orzeczenia uprawniającego do zawarcia stosownej umowy. Sąd I instancji wskazał, iż organ nie był zobowiązany w omawianej materii do wydania decyzji administracyjnej. Z kolei kwestionowanie samej odmowy uwzględnienia żądania skarżącej może nastąpić w drodze skargi do sądu administracyjnego na tę czynność organu. Rozpoznając skargę na bezczynność, Sąd nie jest uprawniony do badania sprawy co do meritum, w tym oceny prawidłowości podejmowanych przez organ czynności, czy też prowadzonego w tym zakresie postępowania. W niniejszej sprawie nie można natomiast stwierdzić, jak tego oczekuje skarżąca, że organ milczał w przedmiocie jej wniosku, zaś samo nieuwzględnienie żądania nie świadczy o bezczynności Burmistrza K. Skoro zatem organ podjął czynności i ustosunkował się do wniosków skarżącej, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu ucznia do szkoły. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła K. Z. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. Wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 7 i art. 10 K.p.a. poprzez zastosowanie procedury uproszczonej przy rozpatrywaniu skargi, co w konsekwencji ograniczyło pełną analizę materiału dowodowego, nie przesłuchano skarżącej, która wskazywała na bezczynność organu od 2009r., a skoncentrowano się wyłącznie na tym, że ostatecznie organ zawarł umowę w 2016r., pozostawiając zdecydowaną część skargi bez oczekiwanej oceny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. W badanej sprawie jako jedyny postawiony został - w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - zarzut naruszenia przepisów postępowania, mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując analizy tegoż zarzutu należy dostrzec jawną rozbieżność pomiędzy charakterem i treścią norm prawnych uznanych za naruszone, tj. art. 7 i art. 10 K.p.a., a treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej. Powyższe nie pozwoliło złożonej skardze kasacyjnej odnieść zamierzonego skutku. Z uzasadnienia postawionego zarzutu kasacyjnego wynika zakwestionowanie rozpoznania skargi przez Sąd I instancji w trybie uproszczonym, a nie - jak można przypuszczać - na rozprawie. Pomimo takiej motywacji skarga kasacyjna nie formułuje zarzutu naruszenia właściwych w tym zakresie norm, a w szczególności nie wskazuje jako naruszone przepisów art. 119 i nast. P.p.s.a. Zarzuca natomiast naruszenie przepisów art. 7 i art. 10 K.p.a., których Sąd I instancji nie stosował w toku kontroli sądowoadministracyjnej, a tym samym nie miał sposobności ich naruszenia. Ponadto należy dostrzec, iż przepisy te nie mają wpływu na wybór trybu rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji, a więc na zasadniczy element postępowania kontestowany w motywach skargi kasacyjnej. Nie jest także trafny zarzut nie przesłuchania skarżącej w toku postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na wybór uproszczonego trybu jej rozpoznania. Zarzut ten także nie przystaje do treści przepisów uznawanych za naruszone. Niezależnie jednak od tego, formułując ów zarzut, skarżąca kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać, iż sąd administracyjny nie dysponuje narzędziami prawnymi, które umożliwiłyby przesłuchanie skarżącej. Przepisy P.p.s.a. nie przewidują bowiem przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, a uzupełniające postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest, w myśl art. 106 § 3 P.p.s.a., do dowodu z dokumentu. Zatem uznać trzeba, że wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na bezczynność Burmistrza K. odpowiada prawu, a w skardze kasacyjnej brak jest dostatecznych powodów do usunięcia go z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.