VII SA/Wa 1925/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. K. kwotę 200 zł (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie o znaku [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO"), na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 130a ust. 2a ustawy dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (jednolity tekst Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta [...]przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] ustalającej wysokość kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu marki [...] o nr rej. [...] na kwotę 440 zł oraz osobę zobowiązaną – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając decyzję, SKO wyjaśniło, że zawiadomieniem z dnia 19 lipca 2013 r. Zarząd Dróg Miejskich w [...] wszczął z urzędu wobec M. K. postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem w dniu [...] października 2012 r. dyspozycji usunięcia pojazdu marki [...] o nr rej. [...], od którego odstąpiono w trybie art. 130a ust. 2a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Decyzją nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta [...] Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w [...] ustalił wysokość kosztów powstałych w związku z wydaniem w dniu [...] października 2012 r. dyspozycji usunięcia ww. pojazdu, zaparkowanego w miejscu niedozwolonym przy ul. [...] w [...], na kwotę 440 zł stosownie do Załącznika Nr 2 do Uchwały Nr [...]Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Z decyzją tej treści nie zgodził się zobowiązany. Podniósł, iż ustalenie faktycznych kosztów usunięcia pojazdu jest jedynie pretekstem do obciążenia go kosztami w wysokości maksymalnej. Po rozpatrzeniu sprawy i analizie akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, co następuje. Stosownie do art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (jednolity tekst Dz. U. z 2012r. poz. 1137. Dalej" "u.p.r.d.") pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku pozostawienia pojazdu w miejscu obowiązywania znaku wskazującego, że zaparkowany pojazd zostanie usunięty na koszt właściciela. Dyspozycję przemieszczenia lub usunięcia pojazdu z drogi zgodnie z art. 130a ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, wydaje: 1) policjant - w sytuacjach, o których mowa w ust. 1-3; 2) strażnik gminny (miejski) - w sytuacjach, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 4 i 5; 3) osoba dowodząca akcją ratowniczą - w sytuacji, o której mowa w ust. 3. Stosownie do art. 130a ust. 2a ustawy Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 października 2012r.), od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2 cyt. artykułu spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu. Po myśli zaś art. 130a ust. 6 cyt. ustawy, rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c ustawy oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a tej ustawy. Wysokość kosztów nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a ustawy. W niniejszej sprawie ma zastosowanie Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2011 r. Nr [...], poz. [...]). W rozpoznawanej sprawie, co potwierdza dokumentacja fotograficzna, odwołujący w dniu [...] października 2012 r. zaparkował swój pojazd przy ul. [...] w [...] - w strefie obowiązywania znaku drogowego B-36 "zakaz zatrzymywania się" z tabliczką T-24 wskazującą, że pojazd pozostawiony w miejscu, w którym obowiązuje zakaz wyrażony tym znakiem zostanie usunięty na koszt właściciela pojazdu. Nie ulegało też wątpliwości SKO, że zastosowanie miał art. 130a ust. 1 pkt 5 u.p.r.d., stanowiący o obligatoryjnym usunięciu pojazdu. Zawsze w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone, że pojazd został zaparkowany w miejscu obowiązywania znaku wskazującego, że zaparkowany pojazd zostanie usunięty na koszt właściciela, policjant czy strażnik miejski ma ustawowy obowiązek wydania dyspozycji usunięcia pojazdu i nie zależy to od jego swobodnego uznania, dobrej lub złej woli. Dyspozycja usunięcia pojazdu (nr [...]), jak wynika z akt sprawy, wydana została przez funkcjonariusza Straży Miejskiej [...], a zatem przez podmiot uprawniony do działania na mocy przepisu art. 130a ust. 4 pkt 2) ww. ustawy. W aktach znajduje się dokumentacja fotograficzna, obrazująca ustawiony znak drogowy B - 36 zakazu zatrzymywania się wraz z tabliczką T-24 wskazującą, że pojazd pozostawiony w miejscu, w którym obowiązuje zakaz wyrażony tym znakiem zostanie usunięty na koszt właściciela i to te znaki były wyznacznikiem stwierdzenia nieprawidłowego parkowania pojazdu i zasadności jego usunięcia. Należy przy tym też wyjaśnić, że nałożona oplata nie ma charakteru represyjnego. Ale wyłącznie administracyjny. Uiszczenie mandatu nie zwalnia z obowiązku ustalenia przez organ opłaty i odwrotnie. Jak wynika z akt, na miejsce zdarzenia, widząc funkcjonariusza Straży Miejskiej, zgłosił się odwołujący - w tej sytuacji uzasadnionym było odstąpienie na zasadzie art. 130a ust. 2 ustawy od odholowania pojazdu na parking strzeżony. Taka możliwość zachodzi zarówno przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdów, jak również w trakcie usuwania pojazdu, gdy tylko ustaną przyczyny jego usunięcia. Nie mniej jednak, pomimo iż do faktycznego odholowania pojazdu na strzeżony parking nie doszło w niniejszej sprawie, to zawezwanie holownika i podjęcie czynności usunięcia niewątpliwie wygenerowało koszty usunięcia, o których obowiązku poniesienia informuje tabliczka T-24, a które zgodnie z Załącznikiem Nr 2 do Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, wynoszą 440 zł dla pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3.500kg. Zwrócić przy tym trzeba też uwagę, że analizowany przepis art. 130a ust. 2 w związku z ust. 6 ustawy nie określa i nie wyszczególniania poszczególnych składników tych kosztów. Ustawodawca ich w żaden sposób nie precyzuje, ani nie uzależnia od tego np. czy pojazd był w całości załadowany na lawetę, czy tylko częściowo. Po myśli art. 130a ust. 6 cyt. Ustawy wysokość opłaty ustala rada powiatu w drodze uchwały. Na terenie [...] jest ona zależna od dopuszczalnej masy pojazdu lub rodzaju pojazdu, w niniejszej sprawie stanowi kwotę 440 zł tj. dla pojazdów o dopuszczalnej masie do 3.500 kg stosownie do ww. Załącznika nr 2 do Uchwały Rady [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Z punktu widzenia organu w postępowaniu o ustaleniu opłaty za usunięcie pojazdu istotne jest czy pojazd był zaparkowany w niedozwolonym miejscu i czy w związku z zaparkowaniem w tym miejscu uprawniony organ wydał dyspozycję usunięcia pojazdu (obligatoryjną lub fakultatywną), bądź od niej odstąpił, czy wygenerowały one koszty. W tym stanie prawnym i faktycznym prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia w sprawie nie budziła więc zastrzeżeń SKO. Z decyzją taką nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę datowana na 5 sierpnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w całości. Ponadto wnosił o dołączenie do akt sprawy niniejszej akt sprawy o sygnaturze VII SA/Wa 586/14 i zasądzenie kosztów. Uzasadniając skargę, skarżący wyjaśnił, że sprawa była już raz rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 30 lipca 2014 roku sygn. akt VII SA/Wa 586/14 uchylił decyzje organów obu instancji, wskazując m. in. na konieczność usunięcia braków w celu ustalenia "czy w związku z zaistniałą sytuacja powstały koszty, do których uiszczenia obowiązany jest skarżący". Braki te zostały usunięte i ustalono, że powstały koszty w kwocie 122,90 zł. Skarżący wskazał, że "organy obu instancji, działając tak jakby ustalenie powyższe nie miało żadnego znaczenia i nie było wyroku WSA (VII SA/Wa 586/14), ponownie chcą obciążyć mnie kwotą 440 zł, z czego wnoszę, że zapis ustawowy o stawkach maksymalnych organy te uważają jedynie za podstawę do pobierania stawek maksymalnych w każdym przypadku, niezależnie od okoliczności. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia, jak należy traktować kwotę, stanowiąca różnicę między stawką maksymalną (440 zł), a rzeczywistymi kosztami (122,90 zł)". W odpowiedzi na skargę, SKO podtrzymało swe stanowisko i wnosiło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja SKO, jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] narusza prawo w sposób i w stopniu i opisanym poniżej, nakazujący uchylenie obu decyzji, aczkolwiek z przyczyn odmiennych od podniesionych w skardze M. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca uwagę, że wyrokiem z dnia 30 lipca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 586/14 tut. Sąd uchylił decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz poprzedzającą ja decyzję Prezydenta [...], nakazując w uzasadnieniu wyroku organom przeprowadzenie prawidłowo, z zachowaniem zasad wynikających z art. 7, 77 k.p.a. postępowania dowodowego i wyjaśnienie, w jakich okolicznościach doszło do wydania dyspozycji odholowania pojazdu i odstąpienia od tej dyspozycji, a także czy w związku z zaistniałą sytuacją powstały koszty, do których uiszczenia obowiązany jest skarżący. Organa obu instancji były związane – zgodnie z art. 153 p.p.s.a. – ocena prawną i wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania w sprawie. Analiza akt sprawy, a w szczególności kontrolowanych decyzji, prowadzi jednak do wniosku, że oba organa ten obowiązek naruszyły. Jak wynika z pisma [...] sp. z o.o. z dnia 27 stycznia 2015 r. pojazd holujący, który miał wykonać dyspozycje strażnika miejskiego w zakresie usunięcia samochodu skarżącego, w chwili zgłoszenia znajdował się już w miejscu wskazanym w dyspozycji. Pracownik tego pojazdu "w chwili otrzymania informacji o odwołaniu był w trakcie czynności związanych z procedurą załadunku pojazdu". Z treści tego pisma wynika, ze Zarząd Dróg Miejskich został obciążony "jedynie kosztami stałymi i kosztami związanymi z procedurą załadunku pojazdu". Taka informacji ww. Spółki nie upoważniała – w kontekście ww. wyroku WSA w Warszawie - Prezydenta [...] do "ustalenia" kosztów i zobowiązanego do zapłaty, jak to uczynił organ w decyzji z dnia [...] marca 2016 r., ani SKO do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy. Należy zauważyć, że organa, nie ustaliły jakie koszty w rzeczywistości powstały, do czego zobowiązane były ww. wyrokiem WSA w Warszawie. Stwierdzenie [...] sp. z o.o., o powstałych kosztach nie wyjaśnia ani tego, co to są "koszty stałe" i z czego mają wynikać skoro pojazd był już na miejscu, ani jakie czynności związane z procedurą załadunku zostały podjęte – a to właśnie warunkuje dopuszczalność obciążenia skarżącego. Nie wiadomo – i nie wynika to z uzasadnienia obu decyzji – co pracownik Spółki w rzeczywistości zrobił; czy tylko wyszedł z pojazdu, aby przygotować samochód skarżącego do odholowania i sam ten fakt "wygenerował koszty", czy zamocował linę holująca do samochodu, czy załadował pojazd na holownik itp. Bezkrytycznie tak Prezydent [...], jak i SKO podeszły do otrzymanego od [...] sp. z o.o. wezwania do zapłaty (rachunku), błędnie uznając, że Prezydent [...] nie jest zobowiązany ustalić, za co Miasto [...] ma w rzeczywistości zapłacić – i to nie tylko we własnym, dobrze pojętym interesie. Takie zaniedbanie organu I instancji, którego skutkiem było wydanie kwestionowanej przez skarżącego decyzji, w sytuacji gdy tut. Sąd nakazał wyrokiem ustalenie organowi, jakie koszty rzeczywiście Miasto poniosło, ma istotny wpływ na wynik sprawy. Tut. Sąd, związany prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 30 lipca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 586/14, zgodnie z art. 170 p.p.s.a., zobowiązany był więc do stwierdzenia naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez organa obu instancji. Organ I instancji wspomina wprawdzie, że "trakcie czynności usuwania pojazdu" zgłosił się skarżący, więc do usunięcia pojazdu nie doszło, tym niemniej z powołanych przez organ dokumentów wcale nie wynika, aby jakiekolwiek czynności zostały rzeczywiście wykonane lub "były w trakcie". Z dokumentów wynika jedynie, że dyspozycja usunięcia pojazdu została przez strażnika miejskiego wydana i że od usunięcia pojazdu odstąpiono. W związku z tym, że organ I instancji uznaje, że "istotną okolicznością w niniejszej sprawie był również fakt, że wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu strony spowodowało rozpoczęcie czynności związanych z załadunkiem pojazdu" to – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. – organ zobowiązany był wskazać dowody na to, że kierowca holownika rozpoczął (i jakimi działaniami) załadunek pojazdu. W ocenie Sądu, w aktach sprawy nie ma dowodu potwierdzającego ustalenie organu, co stanowi naruszenie nie tylko wspomnianego art. 107 § 3 k.p.a., ale również art. 77 § 1 k.p.a. Nie wiadomo więc nadal, dlaczego wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu miałoby spowodować powstanie kosztów, jakie były to działania i dlaczego organ I instancji nie wyjaśnił stronie – czego mogła zgodnie z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oczekiwać – co składa się na koszty "stałe" [...] sp. z o.o. i koszty "związane z procedurą załadunku". Strona, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i z zasadą praworządności (art. 6 i 7 k.p.a.), ma prawo wiedzieć, czemu decyzja nakładająca na nią obowiązek płatniczy jest zgodna z prawem, w tym miejscowym (uchwałą Rady [...] z dnia [...] listopada 2011 r.). Inaczej bowiem niemożliwe jest budowanie zaufania obywateli do władzy publicznej, a taki nakaz wynika z art. 8 k.p.a. Organ naruszył więc ww. zasady. Skoro – jak mowa o tym powyżej - organ I instancji nie ustalił należycie ani kosztów (przyjmując bezkrytycznie informacje wystawcy faktury), ani tego, czy koszty te powstać powinny (nie ustalając, jakie czynności podjął kierowca holownika), to organ II instancji nie mógł uznać, że wskazania prawne tut. Sądu zostały należycie wykonane, a ponadto nie powinien był ustalać, że holownik został zawezwany – bo z akt sprawy wynika, że był na miejscu wadliwego zaparkowania pojazdu skarżącego. Skoro w ogóle nie ustalono, jakie rzekome czynności "zmierzające do usunięcia pojazdu" zostały podjęte, to SKO nie miało najmniejszej podstawy do uznania, że koszty powstały. A to z kolei powodowało niemożność obciążenia skarżącego ustalonymi przez organ I instancji kosztami w zryczałtowanej wysokości. W świetle niewykonania przez Prezydenta [...] wskazań co do dalszego działania organu, określonych w ww. wyroku WSA w Warszawie, SKO utrzymując w mocy decyzje organu I instancji również naruszyło art. 153 p.p.s.a. Decyzja, w której przeważają cytaty z przepisów prawa powszechnie obowiązującego i zapisów ww. uchwały Rady Miasta, natomiast zmarginalizowane są te elementy niezbędne, o których stanowi art. 107 § 3 k.p.a., nie może być i z tej przyczyny uznana za prawidłową i należycie wyjaśniającą przesłanki rozstrzygnięcia. Powyższe powoduje, że obie decyzje zostały przez tut. Sąd uchylone. Organa, ponownie rozpoznając sprawę, zastosują się do dokonanej w niniejszym wyroku oceny prawnej i ustalą w sposób należyty, jakie koszty powstały w rzeczywistości na skutek wydania dyspozycji usunięcia pojazdu skarżącego, a nie to, jakich kosztów zażądał [...] sp. z o.o. od Miasta. W tym celu ustalą, czym są tzw. "koszty stałe" tej Spółki i jakie konkretne działania podjęte zostały przez kierowcę holownika bezpośrednio w celu usunięcia pojazdu. W tym ostatnim zakresie, organ zobowiązany jest do udowodnienia rodzaju podjętych czynności, gdyż z dowodów zebranych w sprawie nie wynika żadna czynność kierowcy holownika, a więc nie wiadomo, jaka była podstawa do obciążenia Miasta [...] kwotą wykazaną w załączniku do faktury Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. i czy rzeczywiście jakiekolwiek koszty powstały, czy też adresat faktury po prostu nie sprawdził tego faktu, uznając, że w efekcie zwrot kosztów nastąpi przez skarżącego, z ustalonej w decyzji wysokości kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie wskazuje bowiem, że dopiero rzeczywiste powstanie kosztów (a nie wyłącznie niezweryfikowane wezwanie do zapłaty [...] sp. z o.o., zawarte w fakturze) umożliwia obciążenie obywatela stosowną opłatą. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach tut. Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego w sprawie wpisu w wysokości 200 zł.