IV SA/Wa 980/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...], z [...] lutego 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. Sp. z o.o. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. nr [...] z [...] czerwca 2016 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją nr [...] z [...] czerwca 2016 r. nałożył na M. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 26,57 zł za nieosiągnięcie w 2015 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, tj. niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zwanej dalej "ustawą". Z ustaleń organu I instancji wynika, że przedsiębiorca w 2015 r. w Gminie P. odebrał łącznie 4,3 Mg odpadów o kodzie 15 01 06 i był zobowiązany osiągnąć poziom recyklingu 16%. Ze względu na fakt, że wszystkie odpady zostały przekazane do spalarni odpadów komunalnych osiągnięty przez podmiot poziom wyniósł 0% (...). Brakująca masa odpadów komunalnych, wymagana do osiągnięcia poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła wyniosła 0,22 Mg. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 12 października 2015 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska jednostkowa stawka opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku wynosi 120,76 zł. W związku z tym obliczona kara wynosi 0,22 Mg x 120,76 zł = 26,57 zł. M. Sp. z o.o. złożyło odwołanie od powyższej decyzji. Odwołujący przyznał, że w 2015 r., w okresie styczeń-marzec, Spółka prowadziła działalność w zakresie odbierani odpadów komunalnych z terenu Miasta i Gminy P. na podstawie jednej umowy z właścicielem nieruchomości niezamieszkałej na odbiór zmieszanych odpadów opakowaniowych o kodzie 15 01 06. Umowa ta została rozwiązana z dniem 18.03.2015 r. Z prowadzonej działalności w I półroczu 2015 Spółka złożyła sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Wynika z niego, że w I półroczu 2015 r. Spółka odebrała 4,3 tony zmieszanych odpadów opakowaniowych o kodzie 15 01 06. W części V sprawozdania wykazano zerowy poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia zmieszanych odpadów opakowaniowych o kodzie 15 01 06. Za II półrocze 2015 r. Spółka złożyła sprawozdanie zerowe w przedmiotowym zakresie. Odpady odebrane w 2015 r. z terenu Miast i Gminy P. były w znacznym stopniu zanieczyszczone, co uniemożliwiło ich przekazanie do recyklingu i ponownego użycia. Po procesie segregacji i oczyszczania w/w odpadów powstały jedynie odpady z grupy 19 (...). Spółka podniosła, że zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie sposobu obliczania masy odpadów surowcowych poddanych recyklingowi oraz w związku z brakiem odbioru właściwie prowadzonej selektywnej zbiórki odpadów z terenu Miasta i Gminy P., obowiązek osiągnięcia określonych poziomów recyklingu był dla Spółki niemożliwy do zrealizowania. Nieosiągnięcie poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami nastąpiło z przyczyn niezależnych od Spółki. Brak realizacji tego obowiązku nastąpił z powodu znacznego stopnia zanieczyszczenia odebranych odpadów, co nie pozwoliło na osiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu. W świetle powyższego Spółce nie można przypisać winy, a co za tym idzie nałożyć kary pieniężnej, gdyż odpowiedzialność administracyjna nie może mieć charakteru absolutnego i element zawinienia ma istotne znaczenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując odwołanie stwierdziło, że okoliczności faktyczne sprawy nie budzą wątpliwości, nie jest zatem konieczne ponowne badanie, czy faktycznie odwołujący w roku 2015 nie osiągnął wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. Różnice pomiędzy nim a organem pierwszej instancji sprowadzają się w istocie do oceny, czy okoliczności te, tj. nie osiągnięcie wskazanego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia, dają podstawę do nałożenia kary w oparciu o art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy - jak uważa odwołujący - nie sposób doszukać się w tym przypadku winy po jego stronie. Zdaniem Kolegium, odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny, a zatem kwestia stopnia zawinienia przy popełnieniu deliktu objętego taką odpowiedzialnością pozostaje bez znaczenia dla oceny, czy istnieją podstawy do nałożenia kary z tego tytułu. Zgodnie z art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy, do nałożenia kary na podstawie tego przepisu konieczne jest kumulatywne spełnienie następujących warunków: - przedsiębiorca odbiera odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, - przedsiębiorca nie osiągnął w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Zdaniem Kolegium, w sprawie niniejszej zaistniały wszystkie wymienione wyżej przesłanki do nałożenia na odwołującego przedmiotowej kary, odbierał on bowiem w roku 2015 odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości i nie osiągnął w tym roku w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. Zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności, brak jest podstaw do uznania, że zanieczyszczenie odebranych odpadów w stopniu uniemożliwiającym wywiązanie się przez odwołującego z obowiązku określonego w art. 9g ustawy może skutkować uwolnieniem się od odpowiedzialności administracyjnej z tego tytułu. Odwołująca w żaden sposób nie uprawdopodobniła, nie mówiąc już o wykazaniu, że faktycznie odebrane przez nią odpady nie nadawały się -z przyczyn od niej niezależnych - do poddania recyklingowi choćby na poziomie 16%. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2017 r. wniosło M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Skarżąca Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa poprzez: - wydanie decyzji z naruszeniem z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. - art. 15, art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, w tym odnoszących się do braku winy po stronie strony skarżącej za nieosiągnięcie w roku kalendarzowym 2015 poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia wymienionych w decyzji frakcji; - nieprawidłowe zastosowanie i błędną wykładnię art. 9x ust. 2 pkt 1 oraz art. art. 9g ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. W konsekwencji powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość oraz zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z właściwymi przepisami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. M. Sp. z o.o. w 2015 roku, w okresie styczeń-marzec, prowadziło działalność w zakresie odbierani odpadów komunalnych z terenu Miasta i Gminy P. na podstawie jednej umowy z właścicielem nieruchomości niezamieszkałej na odbiór zmieszanych odpadów opakowaniowych o kodzie 15 01 06. Na podstawie sprawozdań składanych za 2015 rok ustalono, że Spółka nie osiągnęła wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. Zgodnie z art. 9x ust. 2 ustawy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie działa na podstawie umowy, o której mowa w art. 6f ust. 1, i nie świadczy takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2, i który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: 1) recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami; 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Zgodnie natomiast z ust. 3 cytowanego przepisu, karę pieniężną, o której mowa w ust. 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Nałożenie tej kary jest zatem ściśle związane z treścią obowiązku nałożonego na przedsiębiorcę odbierającego odpady, określonego w art. 9g ustawy, zgodnie z którym podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie działa na podstawie umowy, o której mowa w art. 6f ust. 1, i nie świadczy takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2, jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2. Łącząc zatem skrótowo te dwa przepisy, zgodnie z przedstawioną regulacją, podmiot odbierający odpady, o którym mowa w art. 9g, który nie wykonuje określonego tam obowiązku, w tym osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, podlega karze pieniężnej obliczonej na podstawie art. 9x ust. 3 ustawy. Jak widać z treści przytoczonych przepisów, literalnie nie przewidują one wprost możliwości uwolnienia się od kary od strony subiektywnej. W ich świetle jedynie wykazanie, że osiągnęło się wymagany poziom, może doprowadzić do nie orzeczenia o karze. W tym kontekście stwierdzenie Kolegium, że nie bada się tu kwestii winy, jest poprawne w tym znaczeniu, że przepis nie przewiduje tego wprost. Kara pieniężna za nieosiągnięcie poziomów recyklingu jest sankcją administracyjną oraz ma charakter prewencyjno – represyjny ( kara za nieosiągnięcie poziomu). odpowiedzialność za nieosiągnięcie odpowiedniego poziomu recyklingu ma charakter obiektywny. Z brzmienia przepisu art. 9x ust. 2 ustawy wynika, że nie przewiduje on badania zawinienia jako przesłanki odpowiedzialności, a zatem zwalnia to organ od badania tej okoliczności z urzędu. W tym zatem zakresie wypowiedź Kolegium jest prawidłowa. Jednakże nie znaczy to, że w sytuacji wykazania przez osobę zagrożoną karą, niemożliwości osiągnięcia danego poziomu recyklingu czy spełnienia pozostałych wymagań określonych w przepisie art. 9g ustawy z powodów, za które osoba ta nie ponosi odpowiedzialności - nie mogło by dojść do odstąpienia od wymierzenia kary. W ocenie Sądu bowiem odpowiedzialność obiektywna na gruncie wspomnianego przepisu nie jest i być nie może odpowiedzialnością absolutną. Oznacza to w tym przypadku tyle, iż organ nie zajmuje się badaniem strony subiektywnej z urzędu, zatem istnieje tu swoiste domniemanie winy. Jednakże domniemanie to może być obalone przez podmiot zainteresowany. W obowiązującym systemie prawnym, na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z art. 3b, zasadą jest, że to na gminie ciąży wymóg osiągania obowiązkowych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów komunalnych: m.in. papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. Jest tak dlatego, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy, gminy obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, zaś zgodnie z pkt 5 tegoż przepisu, ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji. Jednak zauważyć trzeba, że ów system zgodnie z art. 6c ust. 1 polega na tym, że gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, czyli że dotyczy on mieszkańców. Owszem, zgodnie z art. 6c ust. 2, Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, i taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, gdyż jak wynika z decyzji organu I instancji systemem gospodarki odpadami, Gmina P. objęła zarówno nieruchomości zamieszkałe jak i niezamieszkałe. Jak to już wyżej wskazano, zgodnie z art. 9g ustawy, a więc zawierania indywidualnych umów przez przedsiębiorcę, to ten przedsiębiorca, a nie gmina, jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2. Jest to rozwiązanie oczywiste z tego względu, że to on indywidualnie zawiera umowy z właścicielami, a wszystko dzieje się poza systemem zorganizowanym przez gminę. Trudno zatem, aby w sytuacji, gdy to nie gmina jest odbiorcą odpadów i nie ona organizuje ich odbiór, była ona obciążona osiąganiem odpowiednich poziomów recyklingu. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 9f ustawy, w przypadku niedopełniania przez właściciela nieruchomości obowiązku w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako zmieszane odpady komunalne i powiadamia o tym gminę. W aktach sprawy znajdują się półroczne sprawozdania skarżącej Spółki, jako podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za 2015 r., sporządzone w oparciu o art. 9n ust. 1- 5 ustawy. W tych sprawozdaniach znajduje się Rubryka VIII zatytułowana "Wskazanie właścicieli nieruchomości, którzy zbierają odpady komunalne w sposób niezgodny z regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy". W przypadku sprawozdań półrocznych złożonych przez skarżącą Spółkę za rok 2015 brak we wskazanej rubryce jakiejkolwiek adnotacji, co oznacza, że przedsiębiorca nie wykonał swojego ustawowego obowiązku i nie wskazał właścicieli nieruchomości nie stosujących się do Regulaminu. Skoro tak, to nie może obecnie stawiać Gminie skutecznego zarzutu niedopełnienia ciążących na niej obowiązków. Taki zarzut pozostaje gołosłowny i w realiach sprawy nie może odnieść żadnego skutku. M. Sp. z o.o. jest podmiotem profesjonalnym, doświadczonym, który musi znać obowiązujące go przepisy prawne i jego obowiązkiem było rozważenie możliwości wykonania ciążących na nim obowiązków związanych z odbieraniem odpadów. Podmiot prowadzący działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości musi tak organizować swoją działalność, żeby móc wywiązać się z ciążących na mim obowiązków. W ocenie Sądu, skarżąca Spółka w toku postępowania administracyjnego nie wykazała, że w 2015 roku zaistniały okoliczności uzasadniające ewentualne odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy. W szczególności nie wykazała w żaden sposób, że wszystkie odebrane przez nią odpady były zanieczyszczone w stopniu uniemożliwiającym wywiązanie się przez nią z obowiązku określonego wart. 9g ustawy. Spółka miała wpływ na zapisy zawartej przez siebie umowy, tak aby możliwe było osiągnięcie wymaganych przepisami poziomów recyklingu. Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutów w zakresie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w skardze. Wbrew zarzutowi skargi, w zaskarżonej decyzji Kolegium wypowiedziało się, że kwestia stopnia zawinienia przy popełnieniu deliktu objętego odpowiedzialnością administracyjną pozostaje bez znaczenia dla oceny, czy istnieją podstawy do nałożenia kary. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.