VII SA/Wa 1829/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2017 r. sprawy ze skargi P. P. i R. D. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Decyzją z dnia [...]marca 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy w przedmiocie legalności zabudowy działki nr ewid. [...]położonej w miejscowości [...]gm. [...], nakazał R. D. i P. P. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego drewnianego budynku letniskowego o wymiarach dłuższych boków 7,00 m x 6,90 m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach ok. 2,40 m x 6,90 m zlokalizowanego na działce nr ew. [...]w miejscowości [...]gm. [...]oraz uporządkowanie terenu po wykonanej rozbiórce, z zachowaniem warunków określonych w tej decyzji. Organ podniósł, iż w trakcie kontroli ustalono, że na ww. nieruchomości znajduje się budynek pokrytym blachodachówką. Budynek posiada nieregularny kształt, wymiary dłuższych boków wynoszą 7,00m x 6,90 m, zadaszony taras o wymiarach ok. 2,40m x 6,90m. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną, wodociągową (studnia), kanalizacyjną (szambo). Według oświadczenia R. D. budynek został zrealizowany w 2009 roku. W trakcie kontroli przedłożono zgłoszenie do Starostwa Powiatowego w [...]z datą wpływu [...]marca 2009 r. znak [...] (na realizację budynku gospodarczego, o powierzchni zabudowy do 25 m2, parterowego, wolnostojącego, niepodpiwniczonego, zprzeznaczeniem na składowanie sprzętu ogrodniczego). Działka nr [...]jest porośnięta lasem w wieku kilkudziesięciu lat. Według ewidencji gruntów działka stanowi teren leśny ([...]). W ocenie organu powiatowego, w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka zgodności inwestycji z przepisami techniczno - budowlanymi oraz przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma zatem możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, co oznacza konieczność orzeczenia na podstawie art. 48 Prawa budowlanego o nakazie rozbiórki. Odwołanie od ww. decyzji złożyli R. D. i P. P.. Decyzją z dnia [...]kwietnia 2016 r., Nr [...],[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że inwestor dokonał w dniu [...]marca 2009r. w Starostwie Powiatowym w [...]zgłoszenia zamiaru realizacji budynku gospodarczego o wymiarach 5,0 m x 5,0 m. Niemniej jednak, w ocenie organu, ze względu na różnice zarówno w parametrach jak i charakterze zrealizowanego budynku w stosunku do tego jaki wskazano w ww. zgłoszeniu, słusznie uznał organ powiatowy, że zgłoszenie to nie było skuteczne i mogło stanowić jedynie obejście prawa gdyż budowa takiego obiektu jakiego dotyczy omawiane postępowanie może nastąpić na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu powiatowego o wykonaniu przedmiotowego budynku letniskowego w warunkach samowoli budowlanej. Organ odwoławczy stwierdził, iż zasadne było zatem zastosowanie w niniejszej sprawie trybu legalizacyjnego z art. 48 Prawa budowlanego. Wskazał, iż jakkolwiek obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki w stosunku do obiektów wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę nie ma charakteru bezwzględnego, niemniej jednak organ I instancji nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku wskazując na niedające się usunąć naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy przywołał treść § 209, § 271 ust. 8 oraz ust. 1 ww. rozporządzenia i wskazał, że w niniejszej sprawie minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem a granicą lasu winna wynosić 12metrów. Tymczasem jak ustalił organ powiatowy w oparciu o wypis z rejestru gruntów dla przedmiotowej nieruchomości sporny budynek zlokalizowany został na terenie działki leśnej, a zatem odległość od granicy lasu wynosi w przedmiotowej sprawie 0. W konsekwencji organ uznał, iż skoro przedmiotowy budynek usytuowany jest w sposób naruszający przepisy § 271 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., to na gruncie przedstawionego stanu faktycznego nie ma możliwości jego legalizacji. Organ odwoławczy zgodził się ponadto z oceną organu powiatowego o braku możliwości uzyskania przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wobec braku planu miejscowego dla spornej inwestycji. Wskazał, iż jednym z warunków koniecznych do uzyskania takiej decyzji jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne co wynika bezpośrednio z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ powiatowy, zgoda na zmianę przeznaczenia terenu na którym znajduje się przedmiotowy obiekt nie została wydana. Zasadnie zatem, w ocenie organu odwoławczego, organ powiatowy odstąpił od wdrożenia procedury legalizacyjnej w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Za bezzasadny uznał organ zarzut sugerujący błędne ustalenie przez organ powiatowy charakteru spornej inwestycji. Znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy, tj. protokół kontroli oraz zdjęcia spornego obiektu, w ocenie organu odwoławczego, bezspornie wskazują, iż budynek objęty niniejszym postępowaniem nie jest budynkiem gospodarczym. Ponadto, w ocenie organu, fakt przystąpienia przez właściwy organ do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje bez wpływu na ocenę możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Skargę na ww. decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanegoz [...]maja 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli P. P. i R. D. zarzucając tej decyzji naruszenie: 1) art. 7, art, 77, 80 oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 kpa poprzez brak wyjaśnienia charakteru budynku posadowionego na nieruchomości, w szczególności w zakresie rzeczywistego określenia czy przedmiotowy budynek wymaga uzyskania pozwolenia na budowę czy tylko zgłoszenia z art. 29 ust 1 pkt 1a - 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U 2016 poz. 290) dalej "Prawo Budowlane"; 2) art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób wyczerpujący i budzący zaufanie obywatela do Państwa tj. nieprzeprowadzenie przez organ postępowania legalizacyjnego w zakresie określonym w art. 49b ust. 2 Prawa Budowlanego (ewentualnie z ostrożności art. 48 ust. 2 i 3 Prawa Budowlanego); 3) art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 i 3 KPA w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 kpa., polegający na niewystarczającym uzasadnieniu faktycznym i prawnym zaskarżonej decyzji przejawiającym się m.in. w braku należytego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie w sprawie, bezzasadnie uznając że: a) budynek oraz taras znajdują się na terenie lasu, podczas gdy fakt, iż budynek został posadowiony na gruncie leśnym nie stanowi automatycznie, iż mamy do czynienia z lasem, o którym mowa w ustawie o lasach oraz w § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) ("Rozporządzenie"), b) w stanie faktycznym nie zachodziły podstawy do zastosowania trybu legalizacyjnego określonego w przepisach art. 49b Prawa Budowlanego (ewentualnie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa Budowlanego), c) strona wybudowała inny budynek niż został określony w zgłoszeniu do którego nie został wniesiony sprzeciw przez Starostwo, podczas gdy został on jedynie rozbudowany, co ewentualnie uzasadniałoby przeprowadzenie procedury legalizacyjnej do części budynku i ewentualnego nakazu rozbiórki jedynie części budynku w przypadku niemożliwości przeprowadzenia legalizacji; 4) rażący błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegający nabłędnym przyjęciu, iż: a) strona wniosła nowy obiekt, podczas gdy dokonała rozbudowy starego obiektu, którego wykonanie zostało zgłoszone właściwemu organowi; b) budowa takiego budynku, wymagała pozwolenia na budowę, podczas gdy zgodnie z aktualnym Prawem Budowlanym budowa budynku gospodarczego do 35m.kw jak i budynku mieszkalnego wymaga jedynie zgłoszenia robót; 5) art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez nieuwzględnienie planowanego przeznaczenia działki nr [...]położonej w m. [...], gm. [...]na cele związane zzabudową letniskową, co zostało przewidziane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...]nr [...]z dnia [...]grudnia 2004 r., co miało wpływ na treść decyzji, gdyż przepisy o planowaniu przestrzennym dopuszczają zabudowę letniskową na działce [...], a zatem możliwe było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49b ust. 2 Prawa Budowlanego (ewentualnie art. 48 ust. 2 i 3), tj. w szczególności możliwe było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy; 6) art. 6 kpa poprzez zaniechanie należytego ustalenia stanu faktycznego powodującego zastosowanie niewłaściwego przepisu prawa materialnego tj. art. 48 ust 1 Prawa Budowlanego, podczas gdy budowa budynku wymagała uprzedniego zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę, a zatem organ powinien był prowadzić postępowanie i wydać rozstrzygnięcie w trybie art. 49b Prawa budowlanego; 7) art. 48 ust. 1 Prawa Budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawy do zastosowania trybu określonego w tym przepisie (niewłaściwej subsumpcji), podczas gdy w stanie faktycznym sprawy zachodziły przesłanki do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego określonego w 49b ust. 2 (ewentualnie art. 48 ust. 2 i 3) tub, ewentualnie do zastosowaniatrybu naprawczego przewidzianego art. 50 i 51 Prawa Budowlanego; 8) art. 48 ust. 1 Prawa Budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do zastosowania trybu określonego w ww. przepisie (niewłaściwej subsumpcji), podczas gdy naruszenia przepisów postępowania, w tym nieprawidłowo zgromadzony materiał dowodowy oraz jego niewszechstronna ocena, stanowiły, co najmniej, o przedwczesności dokonanej kwalifikacji prawnej i przyjętej przez organ niemożliwości przeprowadzenie trybu legalizacyjnego przewidzianego w Prawie Budowlanym poprzez błędne przyjęcie, iż (i) grunt leśny stanowi las w rozumieniu ustawy o lasach oraz § 271 ust. 8 Rozporządzenia, (ii) niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy przesłanki do wydania takiej decyzji winny być badane przez inny organ, a prawidłowa analiza stanu faktycznego prowadziłaby do wniosku, iż taka decyzja o warunkach zabudowy zostałaby wydana; 9) art. 49b ust. 2 Prawa Budowlanego (z ostrożności również 48 ust. 2 i 3), poprzez ich niezastosowanie i niewezwanie strony do przedłożenia dokumentów wskazanych w tych przepisach, podczas gdy stan faktyczny sprawy pozwala na przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wnieśli, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, nadto o rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]nakazującą P. P. i R. D. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego drewnianego budynku letniskowego o wymiarach dłuższych boków 7,00m x 6,90m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach ok. 2,40m x 6,90m zlokalizowanego na działce nr ew. [...]w miejscowości [...]gm. [...]oraz uporządkowanie terenu po wykonanej rozbiórce, z zachowaniem warunków określonych w tej decyzji. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), zwanej dalej "Prawem budowlanym". Zgodnie z powołanym przepisem, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wbrew zarzutom skarżących, organy nadzoru budowlanego właściwie zastosowały w niniejszej sprawie tryb określony w art. 48 Prawa budowlanego. Budowa budynku letniskowego o wymiarach jak w przedmiotowej sprawie wymaga bowiem uzyskania pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Takim pozwoleniem na budowę inwestorzy się nie legitymują. Prawidłowo zatem stwierdziły organy, iż przedmiotowy budynek został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Stwierdzenie jednak przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie musi prowadzić bezwzględnie do nakazania rozbiórki wzniesionego nielegalnie obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem nakazu rozbiórki organ nadzoru budowlanego, stosownie do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, ma bowiem obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W pierwszej kolejności organ powinien ustalić, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu - ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). Pozytywne ustalenie w tym zakresie pozwala organowi przystąpić do dalszych czynności legalizacyjnych, określonych treścią art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. zbadania, czy obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Analiza akt sprawy potwierdza, iż organ nadzoru budowlanego takie postępowanie przeprowadził i doszedł do prawidłowego wniosku, iż jedynym możliwym rozwiązaniem, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, będzie nakaz rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku letniskowego. W sprawie jednoznacznie bowiem ustalono, iż działka nr ewid. [...]położona jest na terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, w przypadku podjęcia procesu legalizacyjnego, konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Bezsporne w sprawie jest również to, że działka nr ewid. [...]jest działką leśną. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 778), jednym z warunków wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie może zmieniać przeznaczenia gruntu. Wskazuje ona jedynie, czy na danym terenie, uwzględniając jego aktualne przeznaczenie, dopuszczalna jest planowana inwestycja. Skoro działka nr ewid. [...]jest działką leśną, to nie można było dla niej wydać decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu objętego postępowaniem legalizacyjnym. Stąd też, pomijając inne przesłanki, nie było możliwości legalizacji tego obiektu. Dalej wskazać należy, że z przyczyn oczywistych legalizowany obiekt nie mógł spełnić warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Zgodnie z § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia, najmniejszą odległość budynków [...],[...],[...]od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku [...]z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Jak wynika natomiast z treści § 271 ust. 2 ww. rozporządzenia, jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniającą ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50 %, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100 %. Zgodnie z § 271 ust. 1 powołanego rozporządzenia, minimalna odległość pomiędzy ścianami budynków [...]wynosi 8 m. W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazały organy, minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem a granicą lasu winna wynosić zatem 12 m (8 m x 150 %). Z akt sprawy, w szczególności wypisu z rejestru gruntów, wynika zaś, że działka nr ewid. [...]stanowi las. Oznacza to, że zachowanie odległości wskazanej wyżej było niemożliwe do spełnienia. Wobec wskazanych powyżej okoliczności, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, brak było podstaw do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, a jedynym właściwym rozstrzygnięciem był nakaz rozbiórki. Nie ma tu również znaczenia powoływana przez skarżących okoliczność złożenia w dniu [...]marca 2009 r. w Starostwie Powiatowym w [...]zgłoszenia zamiaru wykonania budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 z przeznaczeniem na składowanie sprzętu ogrodniczego. Przedmiotowa sprawa nie dotyczy bowiem budynku gospodarczego, co potwierdza niezbicie znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy (protokół kontroli z [...]lutego 2015 r., zdjęcia spornego obiektu oraz złożone na rozprawie przed sądem w dniu [...]lipca 2017 r. oświadczenie P. P. o sposobie użytkowania spornego obiektu), lecz samowolnie zrealizowanego (bez uzyskania pozwolenia na budowę) budynku letniskowego o wymiarach dłuższych boków 7,00 m x 6,90 m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach ok. 2,40 m x 6,90 m. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał również za bezzasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania polegający na niewyjaśnieniu stanu faktycznego i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Z akt sprawy wynika, iż organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrały niezbędny materiał dowodowy. Szczegółowo wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), orzekł jak w sentencji. .