I OSK 541/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 565/17 w sprawie ze skargi A. Z., A. C., M. Z., W. G., J. F. i M. D. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 565/17) w sprawie ze skargi A. Z., A. C., M. Z., W. G., J. F. i M. D. uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 24 lipca 1992 r. Wojewoda Warszawski na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...]z zabudową budynkiem mieszkalno – użytkowym. Jak wynika z akt sprawy nieruchomość, której dotyczyła w/w decyzja komunalizacyjna objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i w przeszłości stanowiła własność L. C. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] października 1954 r. Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy odmówiono byłej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do gruntu i stwierdzono, że wszystkie budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Powyższe orzeczenie zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1954 r. Decyzją z [...] grudnia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej m. in. stwierdził nieważność w/w orzeczeń. W związku z powyższym przed Prezydentem [...] toczy się postępowanie z wniosku byłej właścicielki o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego). W jego toku jej spadkobiercy zainicjowali postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W tych okolicznościach postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...] o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości prowadzonego w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r., podtrzymując stanowisko o wystąpieniu w sprawie zagadnienia wstępnego. W uzasadnieniu tych postanowień organ stwierdził, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. podstawowe znaczenie ma fakt czyją własnością w dniu [...] maja 1990 r. tj. na dzień komunalizacji mienia ogólnonarodowego, był budynek. W następstwie analizy przepisów dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy organ doszedł do wniosku, że kwestia ta zostanie ostatecznie rozstrzygnięta w postępowaniu dekretowym, stąd w postępowaniu nadzorczym wystąpiło zagadnienie wstępne uzasadniające zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucili naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 8 K.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 5 i 8 ww. dekretu, art. XXXIX § 3 dekretu z dnia 11 października 1946 r. przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych, art. 156 § 1 K.p.a. W jej uzasadnieniu podnosili, że stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłej właścicielce prawa własności czasowej cofnęło skutek tego orzeczenia polegający na "połączeniu" przewidzianej dekretem odrębnej własności budynku i własności gruntu, a tym samym była ona i jest nadal właścicielką budynku. W związku z powyższym argumentowali, że stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej jest zagadnieniem wstępnym dla rozpoznania wniosku dekretowego, a nie odwrotnie jak przyjął organ. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Uchylając ww. postanowienia, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym organ obowiązany jest zbadać, czy przy wydawaniu weryfikowanej decyzji komunalizacyjnej nie doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy w zakresie wystąpienia przesłanek komunalizacji na datę 27 maja 1990 r. Rację ma organ, że istotne znaczenie ma fakt czyją własność w dniu 27 maja 1990 r. stanowił budynek będący przedmiotem komunalizacji. Również bezsporne jest to, że przez Prezydenta [...] prowadzone jest postępowanie z wniosku dawnej właścicielki nieruchomości z dnia 27 sierpnia 1947 r., złożonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Jednak zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu dekretowym ureguluje stan prawny nieruchomości na przyszłość, tj. od chwili jego wydania. Natomiast wynik postępowania dekretowego nie rozstrzygnie o stanie nieruchomości na datę 27 maja 1990 r., która jest istotna dla postępowania komunalizacyjnego. Zatem wynik postępowania dekretowego nie ma wpływu na rozpoznanie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w zakresie własności budynku posadowionego na nieruchomości, której dotyczy postępowanie dekretowe. Wobec tego w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a więc zawieszenie postępowania nieważnościowego do czasu zakończenia postępowania dekretowego było niezasadne. Z tych też przyczyn Sąd orzekł jak na wstępie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: - przepisów postępowania, tj. 1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd meriti do zarzutów podnoszonych w skardze i enigmatyczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, uniemożliwiające ocenę przesłanek stanowiących podstawę uchylenia zaskarżonych postanowień MSWiA; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie nie było dotknięte żadną z wad w nich wymienionych. - prawa materialnego, tj.: 3. art. 5 ustawy z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U, Nr 50, poz. 279 – zwanego dalej dekretem) poprzez błędną wykładnię i zastosowanie; 4. art. 7 dekretu poprzez niezastosowanie; 5. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię; 6. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niezastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Nadto organ odwoławczy oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił szeroki wywód prawny co do statusu budynku w świetle przepisu art. 5 dekretu, argumentując, że stanowisko wyrażone w postępowaniu dekretowym przez Prezydenta m. st. Warszawy spowoduje potwierdzenie, bądź odmowę potwierdzenia prawa własności skarżących. Na zakończenie organ odwołał się do orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 2011 r. o sygn. I CSK 288/10, OSP 2013 nr 4, poz. 46 dostępnym w Systemie Prawnym Lex, że "stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłym właścicielom gruntów warszawskich przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy nie wywołuje skutku w postaci restytucji prawa własności budynków znajdujących się na gruncie". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy". Stosownie do art. 182 § 3 powołanej ustawy w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia Sąd rozpoznał skargę kasacyjną poza rozprawą. Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tej ustawy, podkreślić należy, że istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego jest zagadnieniem wstępnym względem postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w trybie nieważnościowym. Tylko ta kwestia i wydane na jej tle postanowienia stanowiły przedmiot oceny sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Wyjaśnić zatem należy, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie, jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, nie ma zależności bezpośredniej pomiędzy postępowaniem nieważnościowym a postępowaniem w przedmiocie wniosku dekretowego. W pierwszym ocenia się, czy decyzja zawierała którąś z wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., uwzględniając stan prawny i faktyczny na dzień jej wydania, a więc w tym przypadku 24 lipca 1992 r. Natomiast w drugim postępowaniu, prowadzonym na skutek stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy organ rozstrzyga po raz kolejny o wniosku dekretowym. Przy czym, co należy podkreślić, rozpoznanie wniosku dekretowego (po stwierdzeniu wcześniejszej odmowy ustanowienia prawa własności czasowej) ureguluje stan prawny nieruchomości na przyszłość. Ta okoliczność jednoznacznie przesądza o prawidłowości zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Oczywiście Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega problem jaki jawi się przed organem rozpoznającym sprawę w związku odmową przyznania prawa własności czasowej, a następnie stwierdzeniem jej nieważności, związany z ustaleniem czyją własnością był budynek w dacie komunalizacji mienia ogólnonarodowego. Problem ten dotyczy wykładni powołanych w skardze kasacyjnej przepisów dekretu w powiązaniu ze skutkiem ex tunc jaki wywołuje stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej. Dla oceny jednak prawidłowości zawieszenia postępowania w sprawie nie jest niezbędne przesądzenie tej istotnej dla załatwienia sprawy administracyjnej kwestii. Żadne z możliwych bowiem rozwiązań nie wskazuje na istnienie bezpośredniej zależności niezbędnej do wystąpienia "zagadnienia wstępnego" z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przy przyjęciu koncepcji wyrażonej w cytowanym przez organ orzeczeniu Sądu Najwyższego, że stwierdzenie nieważności nie spowodowało odwrócenia skutku prawno-rzeczowego, budynek pomimo stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej prawa własności czasowej, pozostaje i pozostawał w dacie komunalizacji własnością Skarbu Państwa. Swoją drogą nie wiadomo z jakich względów organ przywołuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ten pogląd skoro rozstrzyga on jego "zagadnienie wstępne" jednoznacznie. Z kolei w myśl poglądów przeciwnych wyrażanych przez skarżących, a także w piśmiennictwie, chociażby w krytycznych glosach do w/w orzeczenia (por. M. Kaliński, Rejent z 2012 r., Nr 9, str. 146-151 i K. Sokołowski, Orzecznictwo Sądów Polskich 2013/4/46; ta ostatnia dostępna w Systemie Prawnym Lex) cofnięcie skutku spowodowane stwierdzeniem nieważności wskazuje, że budynek od czasu wojny pozostaje własnością poprzedniego właściciela. W żadnym z tych przypadków nie zachodzi jednak możliwość uznania, że rozpatrzenie wniosku dekretowego po stwierdzeniu wcześniejszej decyzji odmownej może mieć wpływ na status prawny nieruchomości w chwili komunalizacji, a przynajmniej organ nie przedstawił w tym zakresie przekonywującego wywodu prawnego z analizą tych przypadków, oczekując najprawdopodobniej rozstrzygnięcia tego złożonego zagadnienia prawnego bądź w postępowaniu dekretowym, bądź przez sąd administracyjny w ramach kontroli postanowienia o zawieszeniu. Innego wytłumaczenia powołania w skardze kasacyjnej wspomnianego orzeczenia Sądu Najwyższego, jak również przepisów materialnych dekretu i ustawy z 10 maja 1990 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega. Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie tego istotnego dla wyniku postępowania nadzorczego zagadnienia oznaczałoby wyjście przez sąd administracyjny poza granice sprawy określone art. 134 § 1 P.p.s.a. Kwestia ta musi być rozstrzygnięta przez organ i nie może zostać przesądzona przez Sąd w ramach kontroli legalności postanowienia o zawieszeniu postępowania. W niniejszym postępowaniu istotne jest jedynie, że żadne z powyższych możliwych dla wyniku sprawy rozwiązań nie uprawniało organu do skorzystania z dyspozycji art. 97 § 2 pkt 4 K.p.a. Z tych względów za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia tego przepisu i przepisów dekretu oraz ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. to nawet gdyby uznać, że takie naruszenie miało miejsce, to jak wynika z powyższych rozważań, pozostawałoby ono bez wpływu na wynik sprawy. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.