II SA/Lu 393/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. M. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze Zarządzeniem zastępczym z dnia 14 lutego 2017 r., znak: [...], Wojewoda, działając w oparciu o art. 98a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.; dalej także: u.s.g.), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy J. – A. M. (dalej także: skarżący). W uzasadnieniu zarządzenia organ nadzoru wskazał, że skarżący, będąc radnym Rady Gminy J., pełnił zarazem funkcję Prezesa Zarządu Ochotniczej Straży Pożarnej w [...]. Zgodnie z informacjami udzielonymi przez Wójta Gminy J. budynek, w którym ma swoją siedzibę jednostka OSP w [...], posadowiony jest na działce gruntu nr ewid. nr [...], która stanowi mienie komunalne gminy J.. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda stwierdził, że doszło do naruszenia przez skarżącego art. 24f ust. 1 u.s.g., wskutek łączenia mandatu radnego z funkcją Prezesa Ochotniczej Straży Pożarnej w [...], która prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy J.. W skardze na wskazane zarządzenie zastępcze, skarżący zarzucił organowi nadzoru naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: "k.p.a."), poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o przesłuchanie świadków, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym zarządzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sąd uwzględnił skargę z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: p.p.s.a.), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze. Niezależnie bowiem od zarzutów skargi Sąd obowiązany był uchylić zaskarżony akt nadzoru, z uwagi na stwierdzenie naruszenia przez Wojewodę przepisów prawa, skutkujące wadliwym stwierdzeniem wygaśnięcia wykonywanego przez skarżącego mandatu radnego. Wskazać należy, jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, że w porządku konstytucyjnym demokratycznego państwa prawnego istnieją tzw. konstytucyjne normy systemowe, stanowiące normy, które – w sposób generalny – wyznaczają podstawowe reguły konstrukcji krajowego systemu prawnego. Normy te winny być uwzględniane zawsze w działalności organów stosujących prawo, w tym organy administracji publicznej, niezależnie od tego, w jakim zakresie stosunków społecznych czy gospodarczych te działania są podejmowane. Niewątpliwie jedną z najważniejszych konstytucyjnych norm systemowych jest zasada proporcjonalności, która – najogólniej rzecz ujmując – wymaga, aby ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw człowieka lub obywatela były przydatne i niezbędne do ochrony konkretnej wartości konstytucyjnej, a jednocześnie nie były nadmierne. Te wymagania spełnione winny być także w odniesieniu do nadzoru na działalnością jednostek samorządu terytorialnego, sprawowanego przez wojewodę, w granicach jego kompetencji. Nie budzi wątpliwości Sądu, że standard konstytucyjny wynikający z konieczności zachowania wymagań zasady proporcjonalności musi być zachowany w szczególności w odniesieniu do kwestii naruszenia ustawowego zakazu ze skutkiem w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Dokonując oceny, czy radny naruszył zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru powinien zatem uwzględniać zarówno cel wprowadzenia tego zakazu, jak i skutki jego naruszenia, które dotyczą konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych. Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07, wyraził pogląd, który powszechnie jest akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że "nakaz zachowania proporcjonalności normowania powoduje, że przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów (akt demokracji bezpośredniej) było usprawiedliwione, w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego". W związku z tym, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 2818/12), Trybunał stwierdził w powyższym wyroku, że automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania przepisów zawierających podstawy wygaśnięcia mandatu radnego, prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych, co z kolei prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Zdaniem Sądu, z powyższego wynika, że stosując art. 24f ust. 1 u.s.g. w związku z art. 98a tej ustawy, obowiązkiem organu nadzoru jest uwzględnić, w każdej sprawie, okoliczności obiektywne związane z naruszeniem przez radnego zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g., w szczególności sposób, stopień i czas trwania tego naruszenia, celem rozważenia, czy skutek w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, co stanowi istotną ingerencję w prawa wyborcze zarówno radnego, jak i wyborców, jest w danym przypadku proporcjonalny do celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych (zob. wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 679/14). W rozstrzyganej sprawie jest poza sporem, że skarżący jest radnym Rady Gminy J. oraz pełnił funkcję Prezesa Zarządu Ochotniczej Straży Pożarnej w [...]. Z wyjaśnień skarżącego wynika, że koszty utrzymania i remontów budynku, w którym siedzibę ma Ochotnicza Straż Pożarna w [...], ponosi ta jednostka. Wszelkie dochody, jakie OSP w [...], uzyskuje są przeznaczone na działalność statutową tej jednostki. Ponadto wskazał, że działka gruntu, na jakiej posadowiony jest opisany budynek, stała się własnością Gminy J. na skutek decyzji Starosty [...] z dnia 19 sierpnia 2013 r., znak [...], na podstawie której dokonano wymiany gruntów położonych w [...] celem poszerzenia drogi gminnej. Decyzja ta nie rozstrzygała jednak o prawie własności wspomnianego budynku, ponieważ wymiana dotyczyła wyłącznie wymiany gruntów. Zdaniem skarżącego, budynek remizy jest własnością Wspólnoty Gruntowej wsi P. i to z nią OSP w [...] zawarło umowę użyczenia, a nie z gminą J. . Nadto, czego nie kwestionował organ nadzoru, budynek został wybudowany przez mieszkańców miejscowości P. oraz członków OSP w [...] w ramach czynu społecznego. A zatem, jak twierdzi skarżący, to zarząd i członkowie OSP, a nie organy Gminy J., pozyskiwali środki materialne i finansowe na budowę strażnicy. Podkreślenia wymaga, że organ nadzoru nie odniósł się wyczerpująco do omawianych wyżej okoliczności. Mianowicie Wojewoda nie ustalił w sposób jednoznaczny podstawowej w niniejszej sprawie kwestii, czy Ochotnicza Straż Pożarna w [...], której prezesem zarządu jest skarżący, rzeczywiście prowadzi określoną działalność gospodarczą. Okoliczności tej zaprzecza w istocie skarżący, a zebrane w sprawie dokumenty nie dowodzą powyższego. W sprawie jest niekwestionowane, co wynika z Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego, że OSP w [...] wpisana jest, jako stowarzyszenie, do Rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Niewątpliwie więc wymieniony podmiot nie jest wpisany do rejestru przedsiębiorców. Nawet zaś stwierdzenie wpisu Stowarzyszenia do wspomnianego rejestru przedsiębiorców wymagałoby poczynienia dodatkowych niebudzących wątpliwości ustaleń co do prowadzenia przez tę jednostkę działalności gospodarczej w rzeczywistości. Ponadto należy mieć na względzie, jak wskazano wyżej, że ocena zaistnienia przesłanek art. 24f ust. 1 w związku z art. 98a u.s.g., związanych z naruszeniem przez radnego zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. winna być dokonana przez organ nadzoru z uwzględnienie zasady proporcjonalności. Podkreślić trzeba, że ochotnicze straże pożarne stanowią jeden z zasadniczych filarów krajowego sytemu ratowniczo-gaśniczego, w tym odgrywają podstawową rolę w realizacji zadań tego systemu na terenie gminy. Potwierdza to w szczególności art. 14 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 736; dalej także: u.o.p.), z którego wynika, że wójt gminy powinien koordynować funkcjonowanie krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego na obszarze gminy, przy pomocy komendanta gminnego związku ochotniczych straży pożarnych bądź przy pomocy komendanta gminnego ochrony przeciwpożarowej, o ile komendant taki został zatrudniony przez wójta. Ochotnicze straże pożarne stanowią jednostki ochrony przeciwpożarowej (art. 15 pkt 6 u.o.p.), działające w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2017 r. poz. 210), a ich szczegółowe zadania i organizację określa statut (art. 19 ust. 1 i 2 u.o.p.). Jednostki te realizują zadania na rzecz ochrony ludności, ochrony przeciwpożarowej oraz ratownictwa. Podstawowymi celami i zadaniami ochotniczych straży pożarnych, w tym OSP w [...], co wynika z jej statutu, jest prowadzenie działalności mającej na celu zapobieganie pożarom, udział w akcjach ratowniczych przeprowadzanych w czasie pożarów oraz innych zdarzeń niebezpiecznych i klęsk, a także informowanie ludności i istniejących zagrożeniach. Mając na uwadze okoliczności sprawy niniejszej, istotne znaczenie ma to, jak wynika z przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej, że – co do zasady – koszty funkcjonowania jednostek ochrony przeciwpożarowej pokrywane są ze środków publicznych, w tym zwłaszcza ze środków gminy (art. 29 u.o.p.). W myśl bowiem art. 32 ust. 2 i 3 u.o.p. koszty wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej ochotniczej straży pożarnej ponosi gmina, która w szczególności ma obowiązek: 1) bezpłatnego umundurowania członków ochotniczej straży pożarnej; 2) ubezpieczenia w instytucji ubezpieczeniowej członków ochotniczej straży pożarnej i młodzieżowej drużyny pożarniczej; ubezpieczenie może być imienne lub zbiorowe nieimienne; 3) ponoszenia kosztów okresowych badań lekarskich. Ponadto gminy mogą przekazywać ochotniczym strażom pożarnym środki pieniężne w formie dotacji, służące finansowaniu ich statutowej działalności (art. 32 ust. 3b u.o.p.). Trzeba mieć zatem na względzie, że z uwagi na przywołane wyżej uregulowania, wskazujące na obowiązek ponoszenia przez gminę kosztów funkcjonowania ochotniczych straży pożarnych działających na jej obszarze, obowiązkiem organu nadzoru orzekającego w przedmiocie wygaszenia mandatu skarżącego jako radnego, który zarazem pełni funkcję Prezesa Zarządu OSP w [...], było dokonanie wnikliwej oraz wszechstronnej, a więc uwzględniające wszystkie okoliczności sprawy, oceny, czy rzeczywiście pełniona w tej jednostce przez skarżącego funkcja mieściła się w pojęciu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, o czym mowa w art. 24f ust. 1 w zw. z art. 43 u.s.g. Obowiązkiem Wojewody było zatem indywidualne zbadanie, na czym polegała działalność OSP w [...], skoro sam charakter prawny tej jednostki organizacyjnej nie przesądza, że wykluczone jest łączenie mandatu radnego z funkcją prezesa zarządu wspomnianej jednostki ochrony przeciwpożarowej. Nie budzi wątpliwości Sądu, że kwestii tych nie ocenił należycie organ nadzoru. Niekwestionowane jest również, że Wojewoda całkowicie pominął, że wykonywanie zadań z zakresu ochrony przeciwpożarowej jest obowiązkiem gminy, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g. W świetle bowiem tego przepisu, zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które obejmują między innymi sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej. Niewątpliwie zatem wykonywanie statutowej działalności przez OSP w [...] na terenie gminy J. leży w interesie publicznym. Oczywiste jest zarazem, że skoro koszty działania ochotniczych straży pożarnych pokrywane są przede wszystkim ze środków gminnych, to zasadniczo korzystanie przez te jednostki z mienia komunalnego, w celu uzyskania środków pieniężnych na pokrycie kosztów ich działalności, nie może być traktowane jako prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w rozumieniu art. 24f ust. 1 w zw. z art. 43 u.s.g. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 148 p.p.s.a., należało orzec o uchyleniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru uwzględni, w myśl art. 153 p.p.s.a., dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności organ ten będzie miał na względzie ciążący na nim obowiązek uwzględnienia wszystkich okoliczności, obiektywnie związanych z naruszeniem przez radnego zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g., w celu rozważenia, czy skutek w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, co stanowi istotną ingerencję w prawa wyborcze zarówno radnego, jak i wyborców, jest w danym przypadku proporcjonalny do celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych.