IV SA/Gl 223/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2017 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu udzielonej pomocy w postaci schronienia uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności w kwocie 498.08 zł, ustalonej decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] stanowiącej należność za udzieloną pomoc w postaci schronienia w Noclegowni dla Kobiet "A" w C. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2016 r. (data wpływu do organu 16 sierpnia 2016 r.) H. R. zwróciła się z prośbą o wyliczenie i umorzenie należności za udzieloną pomoc w postaci schronienia w schronisku dla osób bezdomnych. Strona stwierdziła, że jest osoba niepełnosprawną. Wskazała, że jej dochód to emerytura w wysokości 598 zł, a miesięcznie wydaje na leki 200 zł. Prezydent Miasta C. ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił wysokość należności z tytułu nieuiszczonych opłat przez H. R. za udzieloną pomoc w postaci schronienia w Noclegowni dla Kobiet "A" w C. (za okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 marca 2015 r.) w kwocie 498,08 zł i określił termin zwrotu do dnia 30 listopada 2016 r. Następnie Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 104 ust. 4, art. 107. ust. 5, art. 11 ust. 2, art. 110 ust. 7 i art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 –dalej "u.p.s.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.-dalej "Kpa") odmówił umorzenia należności w kwocie 498,08 zł ustalonej wskazaną decyzją z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził brak przesłanek do umorzenia zadłużenia. W wyniku przeprowadzonego postępowania obejmującego w szczególności oświadczenia strony, aktualizację wywiadu środowiskowego z dnia 22 września 2016 r., informację Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. z dnia 14 października 2016 r. ustalono, że strona jest osobą bezdomną korzystającą z całodobowego schronienia wraz z wyżywieniem w schronisku dla bezdomnych. Ustalona stronie odpłatność w wysokości 10,75 zł dziennie nie jest regulowana na bieżąco. Strona otrzymuje emeryturę w wysokości 846,214 zł, obciążoną egzekucją komorniczą z tytułu niespłaconych kredytów w kwocie 247,59 zł. Organ I instancji podkreślił, że strona pomimo oświadczenia, że ponosi wydatki na zakup leków nie udokumentowała ich. Organ zauważył, że roku 2015 udzielono stronie ulgi w postaci umorzenia zadłużenia w kwocie 1.783.86 zł powstałego w latach 2013-2014 z tytułu udzielonego stronie schronienia w Noclegowni dla Kobiet "A" w C. Zdaniem organu I instancji, strona posiada środki finansowe i jest w stanie przy rozłożeniu na raty uregulować posiadane zadłużenie. Jednocześnie organ I instancji stwierdził brak okoliczności przemawiających za umorzeniem zadłużenia uznając, że nieuregulowanie przez stronę należności za udzieloną pomoc w postaci schronienia nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. W związku z powyższym organ I instancji odmówił umorzenia należności. W odwołaniu (obejmującym kilka decyzji) strona wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia podkreślając, że jej sytuacja finansowa i zdrowotna uległa pogorszeniu. Ponownie wskazała, że na leki wydaje ponad 200 zł, a posiada jedynie fakturę na leki z grudnia 2016 r. Wskazała, że zgodnie z diagnozami lekarzy jej stan zdrowia będzie się pogarszał. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy Kolegium wskazało, że art. 2 ust. 1 u.p.s. definiuje pomoc społeczną jako instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Natomiast art. 8 u.p.s. stanowi, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza na osobę samotnie gospodarującą - 634 zł. przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 3 pkt. 2-11 u.p.s. Zgodnie z art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej Kolegium wskazało, że materiału dowodowego rozpatrywanej sprawy wynika, że strona zameldowana jest na stałe w C., ale nie może wrócić pod wskazany adres ponieważ od kilku lat trwa remont budynku. Strona ma 65 lat, ma pięcioro dorosłych dzieci, legitymuje się miesięcznym dochodem w wysokości 846,24 zł., brutto. Kwota ta jest obciążona egzekucją komorniczą z tytułu niespłaconych kredytów w wysokości 247,59 zł. Po potrąceniach strona dysponuje kwotą 598,65 zł. Ma problemy kardiologiczne, choruje na nadciśnienie tętnicze oraz na tarczycę. Strona oświadczyła, że na leki wydaje około 200 zł miesięcznie jednakże nie przedłożyła żadnych dowodów na tę okoliczność. W związku z trudną sytuacją osobistą i zdrowotną stronie aktualnie przyznana została pomoc społeczna w postaci schronienia wraz z całodobowym wyżywieniem w Schronisku dla Bezdomnych w M. Za dzień pobytu w schronisku organ I instancji ustalił stronie odpłatność w wysokości 10,75 zł. Z materiału dowodowego wynika, że strona nie reguluje na bieżąco tej należności w związku z czym posiada zadłużenie. Podczas wywiadu H. R. stwierdziła, że nie ma zamiaru ponosić odpłatności ponieważ już raz zadłużenie zostało jej umorzone. Z akt sprawy wynika, że w roku 2015 stronie umorzono zadłużenie w kwocie 1.783,76 zł., powstałe w latach 2013-2014 z tytułu niepłacenia należności za pobyt w Noclegowni dla Kobiet "A" w C. Wobec powyższego Kolegium zaakceptowało stanowisko organu I instancji, że strona dysponuje środkami finansowymi pozwalającymi na regularne płacenie ustalonych za pobyt w schronisku opłat. Natomiast w przypadku trudności w zapłaceniu jednorazowo zaległości strona może zwrócić się do organu I instancji o rozłożenie spłaty zadłużenia na stosowne raty. Skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. złożyła skarżąca, wnosząc o uwzględnienie jej trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej powtarzając argumenty prezentowane w odwołaniu. Stwierdziła ponadto, że egzekucja komornicza z tytułu niespłaconego kredytu bankowego dotyczy kredytu zaciągniętego przez skarżącą dla córki. Wskazała, że obecnie córka nie utrzymuje ze skarżąca kontaktu. Podkreśliła, że ma zasądzone od tejże córki alimenty, których komornik nie może wyegzekwować. Skarżąca stwierdziła, że kwota 598,65 zł wystarcza na zakup leków i dokupienie żywności, wskazując, że ze względu na stan zdrowia nie może spożywać wszystkich posiłków oferowanych przez placówkę, a pozostała kwota uniemożliwia jej regulowanie należności za pobyt w placówce. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.- dalej: "p.p.s.a."), sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Z akt administracyjnych sprawy załączonych do skargi oraz wydanych w sprawie decyzji administracyjnych wynika, że H. R. we wniosku z dnia 12 sierpnia 2016 r. domagała się wyliczenia należności z tytułu schronienia w schronisku dla bezdomnych i umorzenia zaległości. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. utrzymującej w mocy organu I instancji odmawiającej umorzenia skarżącej należności w kwocie 498.08 zł ustalonej za pomoc w postaci schronienia w Noclegowni dla Kobiet "A" w C. za okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 marca 2015 r. Podstawę materialnoprawną umorzenia zaległości stanowi art. 104 ust. 4 u.p.s., zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że nawet w sytuacji, gdy wnioskodawca spełnia przesłanki do umorzenia zwrotu wydatków na udzielone świadczenia, umorzenie nie jest obligatoryjne, lecz pozostaje w sferze uznania organu administracyjnego. Ponadto podstawą umorzenia należności nie mogą być negatywne odczucia osoby zobowiązanej, związane z żądaniem zwrotu należności za pobyt w noclegowni czy też schronisku dla bezdomnych. Decyzja wydana na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. ma charakter uznaniowy ("organ może odstąpić"), co oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy jej podejmowaniu. Organ nie ma obowiązku, lecz ma prawo odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia. Decyzje uznaniowe w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega bowiem uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Taki charakter decyzji oznacza, że organ właściwy ma swobodę decyzyjną co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania kompetencji. Kontrola sądu administracyjnego I instancji, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 kpa i art. 77 kpa) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały, jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2000 r., V SA948/00 LEX nr 50114). W tym miejscu należy wskazać, iż w przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08). Z powyższego wynika, że w przypadku decyzji uznaniowych jeszcze większą wagę, niż w przypadku decyzji nie mających charakteru uznaniowego, ma prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, a w szczególności pełne i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego. W wyroku z dnia 16 listopada 1999 r. sygn. akt III SA 7900/98 (Lex omega 47243) NSA stwierdził, że "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Decyzje uznaniowe winny być przekonywująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak by nie było żadnych wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 kpa zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi, więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie spełnia przesłanki formalnej, jaką powinna spełniać decyzja administracyjna. Nie zawiera, bowiem uzasadnienia odpowiadającego w pełni wymogom cytowanego wyżej przepisu - art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przytoczył w sposób częściowy podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zasadniczo organ odwoławczy odniósł się do sytuacji dochodowej skarżącej uznając, że dysponuje ona środkami finansowymi pozwalającymi na regularne płacenie ustalonych za pobyt w schronisku opłat. Sama ocena sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącej, która stanowić powinna podstawę wydanego rozstrzygnięcia została potraktowana w sposób niepełny, nie pozwalający jednoznacznie przesądzić czy zaistniały podstawy do umorzenia należności. Poza tym należy zauważyć, że w roku 2015 skarżącej umorzono zadłużenie w kwocie 1.783,76 zł., powstałe w latach 2013-2014 z tytułu niepłacenia należności za pobyt w Noclegowni dla Kobiet "A" w C. Co prawda dotyczy to wcześniejszego okresu niż w sprawie obecnie rozpoznawanej, ale z uzasadnienia decyzji nie wynika aby obecna sytuacja rodzinna i materialna zasadniczo odbiegała od tej z okresu 2013 – 2014 roku. Z tego względu organ wydając odmienne decyzje w zbliżonym stanie prawnym i faktycznym dopuszcza się naruszenia zasady wynikającej z art.8 kpa – tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawił argumentacji dlaczego wystąpiła taka rozbieżność w orzecznictwie tego samego organu w stosunku do rozpoznawania wniosku skarżącej o umorzenie zaległości z tytułu pobytu w schronisku dla bezdomnych. W ocenie Sądu, organy odwoławczy nie wyjaśnił skarżącej głównych motywów, ze względów na które wydał zaskarżoną decyzję. Powyższe w ocenie Sądu uznać należy za uchybienie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien uwzględnić uwagi przedstawione przez sąd administracyjny w niniejszym uzasadnieniu. Z tego też względu biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.