II OSK 1453/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 441/17 odrzucającego skargę A. S.A. z siedzibą w P. na akt Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia części kwoty pożyczki postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 8 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. S.A. z siedzibą w P. (dalej jako "Spółka") na akt Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z [...] października 2016 r. w przedmiocie odmowy umorzenia części kwoty pożyczki. W ocenie Sądu I instancji, skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Przede wszystkim, zaskarżona czynność nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć zawartych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a."). Sąd I instancji wskazał, że zaskarżony akt (pismo) nie spełnia przesłanek do uznania go, za tego rodzaju rozstrzygnięcie, ponieważ nie został wydany w sprawie z zakresu administracji publicznej. Spółkę wiążę z Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej umowa o dofinansowanie w formie pożyczki z 12 marca 2012 r., która ukształtowała prawa i obowiązki stron. Sąd I instancji wyjaśnił, że możliwość umorzenia części pożyczki wynika z ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. – dalej jako "p.o.ś."). Przepisy tej ustawy nie przewidują jednak, że umorzenie pożyczki nastąpi w formie decyzji administracyjnej lub aktu, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu I instancji, wszelkie kwestie wynikające z umowy dotyczą stosunku cywilnoprawnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Spółka. W pierwszej kolejności Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) a także w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi, pomimo, że sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych. Po drugie, art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji uchybień jakich dopuścił się Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska przy wydawaniu zaskarżonego aktu oraz przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 411 ust. 3 p.o.ś., przez nieprawidłowe przyjęcie, że Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej rozstrzyga w przedmiocie umorzenia części kwoty pożyczki na podstawie przepisów prawa cywilnego. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) a także w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. Przede wszystkim zarzut ten został częściowo błędnie sformułowany. Na obecnym etapie postępowania rozstrzygnięcia wymaga, czy zaskarżony przez Spółkę akt (mający formę pisma) mieści się w kognicji sądów administracyjnych, a zatem czy Sąd I instancji trafnie odrzucił skargę. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., stanowiącego podstawę uwzględnienia skargi, nie mógł odnieść zamierzonego skutku, ponieważ przepis ten nie miał i nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie. Nie doszło bowiem do rozpoznania skargi, ponieważ Sąd I instancji stwierdził, że sprawa nie należy do jego właściwości i na tej podstawie skargę odrzucił i ponadto błędnie sformułowano zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a., ponieważ Spółka nie wskazała, której konkretnie jednostki redakcyjnego tego przepisu dotyczy ten zarzut. Naczelny Sąd Administracyjny był zatem uprawniony rozpoznać powyższy zarzut tylko w zakresie, w jakim dotyczył on naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie przyjął, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. W obecnym stanie prawnym Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, zwany dalej "Narodowym Funduszem", jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 – dalej jako "ustawa o finansach publicznych"). Oznacza to, że Narodowy Fundusz jest jednym z wymienionych w art. 9 ustawy o finansach publicznych pomiotów tworzących sektor finansów publicznych. Należy przy tym zaznaczyć, że od 1 stycznia 2010 r., a więc od wejścia w życie ustawy z 20 listopada 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2009 r., nr 215, poz. 1664) Narodowy Fundusz nie jest już państwowym funduszem celowym. Przede wszystkim należy stwierdzić, że żaden z przepisów ustawy p.o.ś. nie przewiduje trybu umorzenia przez Narodowy Fundusz części środków przekazanych w formie pożyczki, o której stanowi art. 411 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. W szczególności brak jest wyraźnego wskazania, że umorzenie tego rodzaju należności może nastąpić w formie decyzji administracyjnej, brak jest również odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.), w którym przewidziano sposób postępowania w sprawie udzielenia ulg w spłacie zobowiązań. Zasady udzielana ulg w spłacie należności pieniężnych przez jednostki sektora finansów publicznych zostały uregulowane w ustawie o finansach publicznych. Zgodnie z art. 55 ustawy o finansach publicznych, należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. W takim wypadku, umorzenie należności oraz odroczenie terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenie płatności całości lub części należności na raty następuje, w formie pisemnej, na podstawie przepisów prawa cywilnego (art. 58 ust. 2 ustawy o finansach publicznych). Narodowy Fundusz nie jest jednak organem administracji rządowej, państwową jednostką budżetową (bowiem są to jednostki nieposiadające osobowości prawnej) ani też państwowym funduszem celowym (co wynika z powołanej wyżej nowelizacji ustawy p.o.ś.). Przepis ten nie znajdzie zatem zastosowania w tej sprawie. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym wymienionym w art. 9 pkt 3, 4 i 13, mogą być umarzane, terminy ich spłaty mogą zostać odroczone lub płatność tych należności może zostać rozłożona na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 4. Również ten przepis nie znajdzie w tej sprawie zastosowania, ponieważ Narodowy Fundusz nie jest jednostką samorządu terytorialnego lub jej jednostką organizacyjną wymienioną w art. 9 pkt 3, 4 i 13 cytowanej ustawy. Ponadto, w art. 60 ustawy o finansach publicznych przewidziano otwarty katalog środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, którymi są w szczególności określone w tym przepisie dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych. Zwracane kwoty pożyczek udzielanych przez Narodowy Fundusz stanowią przychody tego Funduszu, co wynika z art. 401 ust. 5 ustawy o finansach publicznych. Narodowy Fundusz i wojewódzkie fundusze prowadzą samodzielną gospodarkę finansową, pokrywając z posiadanych środków i uzyskiwanych wpływów wydatki na finansowanie zadań określonych w ustawie oraz kosztów działalności (art. 400q ust. 1 p.o.ś.). Z żadnego przepisu ustawy p.o.ś. nie wynika jednak, żeby środki Narodowego Funduszu uzyskiwane z tytułu pożyczek stanowiły dochód budżetu państwa. Nie stanowią również dochodów jednostki samorządu terytorialnego ani państwowego funduszu celowego. Oznacza to, że również art. 60 ustawy o finansach publicznych nie znajdzie w tej sprawie zastosowania, a więc nie można przyjąć, że umorzenie przedmiotowej należności mogłoby nastąpić w trybie działu III Ordynacji podatkowej, do którego stosowania odsyła art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Z powyższej analizy wynika wniosek, że brak jest konkretnej regulacji prawnej, z której w sposób wyraźny wynikałaby tryb i forma umorzenia przez Narodowy Fundusz części pożyczki udzielonej przedsiębiorcy na podstawie art. 411 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w pewnych przypadkach Narodowy Fundusz występuje w roli organu administracji w ujęciu funkcjonalnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 186/06, ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 101). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że zarząd Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest kompetentnym organem do gospodarowania jego środkami finansowymi, a więc także do rozpatrzenia wniosku o zwrot opłaty recyklingowej, która została uiszczona na rachunek bankowy Narodowego Funduszu. W tym zakresie podmiotowym Narodowy Fundusz jest to podmiot administracyjny o charakterze funkcjonalnym, zaś ewentualne orzekanie w tym przedmiocie, tj. zwrotu opłaty recyklingowej uiszczonej przez osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą następuje w formie czynności materialno-technicznej o charakterze zewnętrznym jako jego prawnej formy działania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2010 r. II OSK 1608/09 nie publ.). Oznacza to, że Narodowy Fundusz może pełnić funkcję organu administracji publicznej, ale tylko w ściśle określonych, przewidzianych w przepisach przypadkach Nie ulega również wątpliwości, że w polskim prawodawstwie możliwe jest nawiązanie stosunku prawnego o charakterze mieszanym, zawierającym elementy zarówno cywilnoprawne jak również administracyjnoprawne. Dopuszczalne jest również zastosowanie trybu umorzenia należności w postępowaniu administracyjnym, pomimo, że źródłem należności jest umowa cywilnoprawna zawarta między organem administracji a danym podmiotem. Taka sytuacja ma miejsce chociażby w przypadku udzielanych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych pożyczek na rozpoczęcie działalności, które mogą być umarzane w formie decyzji na podstawie art. 49 ust. 5c ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2046). W takim jednak przypadku, o administracyjnym trybie postępowania i formie decyzji rozstrzygnął w sposób wyraźny ustawodawca. Jak już wyżej wskazano, tego rodzaju normy nie przewidują natomiast przepisy ustawy p.o.ś. Rozstrzygnięcia również wymaga, czy umorzenie części udzielonej w tej sprawie pożyczki mogło nastąpić w formie aktu lub czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak trafnie wyjaśnił Sąd I instancji, aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może być tylko taki akt lub czynność, który ma charakter publicznoprawny. Akty lub czynność muszą być zatem podjęte w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, skierowane do oznaczonego podmiotu administrowanego oraz muszą dotyczyć uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, a uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, musi być określone wprost w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Jak już wyżej wskazano, Narodowy Fundusz jest państwową osobą prawną, która prowadzi samodzielną gospodarkę finansową. W ramach tej samodzielności i przyznanych kompetencji Fundusz udzielił Spółce pożyczki, co niewątpliwie nastąpiło na gruncie przepisów prawa cywilnego i w formie umowy cywilnoprawnej (art. 411 ust. 8 p.o.ś.). Oznacza to, że rozstrzygając o umorzeniu części kwoty pożyczki Narodowy Fundusz działa w granicach zawiązanego stosunku cywilnoprawnego, chociaż jako państwowa osoba prawna i jednostka sektora finansów publicznych jest ograniczony w swobodzie kształtowania tego stosunku, czego wyrazem jest art. 411 ust. 3 p.o.ś., pozwalający umorzyć część należności z tytułu udzielonej pożyczki tylko w przypadku terminowego wykonania zadań i osiągnięcia planowanych efektów. Umorzenie pożyczki lub też odmowa umorzenia pożyczki następuje zatem w formie oświadczenia woli pożyczkodawcy (Narodowego Funduszu), przy czym zasady udzielania i umarzania pożyczek ustalane są przez Radę Nadzorczą Narodowego Funduszu (art. 400h ust. 2 pkt 7 p.o.ś.). Pożyczkobiorca (Spółka) może natomiast domagać się innego ukształtowania stosunku cywilnoprawnego w tym zakresie przed właściwym sądem powszechnym, który będzie władny ocenić sposób i termin wywiązania się przez pożyczkobiorcę z warunków umowy. Oznacza to, że w tej sprawie Narodowy Fundusz nie działał w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, ale jako strona umowy cywilnoprawnej i podmiot prawa prywatnego oraz na podstawie samodzielnie ustalonych zasad udzielania i umarzania pożyczek, które Spółka zaakceptowała zawierając umowę pożyczki. Stąd też brak było podstaw do stwierdzenia, że pismo Narodowego Funduszu z 18 października 2016 r. było aktem lub czynnością, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co uzasadniało odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako nienależącej do właściwości sądów administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego, nie można również uznać, że pismo z 18 października 2016 r. w sposób władczy kształtuje uprawnienia i obowiązki Spółki. Spółka przedmiotem skargi uczyniła pismo skierowane do niej przez p.o. Kierownika Departamentu Planowania i Sprawozdawczości Narodowego Funduszu, który poinformował Spółkę, że jej wniosek o umorzenie należności nie został uwzględniony. Natomiast gospodarowanie środkami Narodowego Funduszu i wojewódzkich funduszy należy do zadań zarządu Narodowego Funduszu (art. 400k ust. 1 pkt 4 p.o.ś.) i to zarząd jest uprawniony do podjęcie decyzji, czy kwota pożyczki może zostać umorzona. Nie chodzi tu jednak o decyzję w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., ale ustosunkowanie się do wniosku pożyczkobiorcy przez Narodowy Fundusz. Tego rodzaju stanowisko Zarządu znajduje się w aktach nadesłanych przez Narodowy Fundusz i to właśnie to stanowisko powinno być przedmiotem skargi, a nie pismo z 18 października 2016 r., które miało jedynie charakter informacyjny. Kwestia ta ma jednak drugorzędne znaczenie, w związku ze stwierdzeniem przez Naczelny Sąd Administracyjny, że kwestie związane z umorzeniem części kwoty pożyczki na podstawie art. 411 ust. 3 p.o.ś. nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Z tych przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 411 ust. 3 p.o.ś., ponieważ Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że Narodowy Fundusz rozstrzyga w przedmiocie umorzenia części kwoty pożyczki na podstawie przepisów prawa cywilnego. Na uwzględnienie nie zasługiwał ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie kontrolował legalności pisma z 18 października 2016 r., jak również nie odnosił się do zarzutów skargi, ponieważ stwierdził, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i na tej podstawie skargę odrzucił. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania, ponieważ żaden przepisów ustawy p.p.s.a., jak również żaden przepis szczególny, nie przewidują tego rodzaju rozstrzygnięcia w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu skargi.