II OSK 2848/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Lu 58/16 w sprawie ze skargi C. T. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 lipca 2016 r., II SAB/Lu 58/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę C. T. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. Powyższy wyrok został wydany następujących okolicznościach. Decyzją z dnia [...] 2014 r. Inspektor Powiatowy na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U Nr 38 poz. 229 ze zm.) nakazał B. K. wykonanie w terminie do dnia 15 października 2014 r. niezbędnych przeróbek zbiornika na płynne odchody zwierzęce o wymiarach: 3,20 m x 6,80 m, zlokalizowanego na działce [...], położonej w [...], polegających na jego szczelnym przykryciu, w celu doprowadzenia zbiornika do stanu zgodnego z przepisami. Organ ustalił, opierając się na wyjaśnieniach inwestora, że zbiornik został wybudowany w latach 1991-1992 bez stosownego pozwolenia na budowę, znajduje się przy północnej ścianie obory, w odległości 13,7 m od otworu okiennego w ścianie budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości sąsiedniej [...] (w miejscowości [...]), stanowiącej własność Czesława T. i 19,2 m od studni z kręgów betonowych na tej samej działce. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpoznaniu odwołania C. T., decyzją z dnia [...] 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r., akt II SA/Lu 501/14 oddalił jego skargę na decyzję Inspektora Wojewódzkiego. Pismem z dnia 14 października 2014 r., które do organu pierwszej instancji wpłynęło w dniu 17 października 2014 r., B. K. powiadomił o wykonaniu obowiązku nałożonego na niego decyzją z dnia 12 marca 2014 r. Z kolei C. T. pismem z dnia 7 października 2014 r. zatytułowanym "skarga", które wpłynęło do Inspektora Powiatowego w dniu 12 listopada 2014 r. poinformował organ, że B. K. samowolnie prowadzi na działce [...] prace budowlane polegające na wykonaniu pokrywy otworu zbiornika na płynne odchody zwierzęce. W piśmie z dnia 3 grudnia 2014 r. organ powiatowy wyjaśnił, że prace przy zbiorniku były prowadzone na podstawie decyzji z dnia [...] 2014 r. Inspektor Wojewódzki wraz z pismem z dnia 24 czerwca 2015 r. przekazał Inspektorowi Powiatowemu kserokopię odpisu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lutego 2015 r. oraz zwrócił organowi pierwszej instancji akta administracyjne dotyczące sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] 2014 r. Pismo wraz z dołączonymi do niego dokumentami wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 26 czerwca 2015 r. Pismem z dnia 7 września 2015 r., które do Inspektora Powiatowego wpłynęło 10 września 2015 r., C. T. wezwał organ do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lutego 2015 r., II SA/Lu 501/14. Według niego do dnia sporządzenia pisma sprawa nie została załatwiona zgodnie z tym wyrokiem. Zawiadomieniem z dnia 17 września 2015 r., doręczonym B. K. 22 września 2015 r., poinformowano o przeprowadzeniu w dniu 5 października 2015 r. kontroli wykonania decyzji z dnia [...] 2014 r. W jej trakcie stwierdzono, że wykonano przykrycie zbiornika konstrukcja stalową pokrytą blacha trapezową ze spadkiem od ściany budynku gospodarczego do jego zewnętrznej krawędzi, co oznacza, że obowiązek nałożony na decyzją z dnia [...] 2014 r. został przez inwestora wykonany. Organ pierwszej instancji powiadomił o tym C. T. pismem z dnia 6 października 2015 r., odebranym w dniu 12 października 2015 r. W dniu 16 października 2015 r. C. T. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę o wymierzenie Inspektorowi Powiatowemu grzywny za niewykonanie wyroku II SA/Lu 501/14, a następnie 20 października 2015 r. kolejną skargę z tytułu nienależytego wykonania wspomnianego wyroku. Następnie w dniu 22 kwietnia 2016 r., C. T. po uprzednim złożeniu zażalenia z dnia 8 kwietnia 2016 r., złożył skargę na bezczynność Inspektora Powiatowego polegającą na naruszeniu terminów do załatwienia sprawy oraz rażące naruszenie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Stwierdził, że organ pierwszej instancji postępowanie w tej sprawie prowadzi przewlekle i w terminie nie załatwił sprawy dotyczącej wzmiankowanego wyżej otwartego zbiornika, nie wydał bowiem w terminie do tego przewidzianym pozwolenia na użytkowanie otwartego zbiornika na obornik. Pozwolenie takie powinno być wydane jako element kończący postępowanie legalizacyjne. Zdaniem skarżącego wynika to z art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zatem Inspektor Powiatowy bez zbędnej zwłoki powinien wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie otwartego zbiornika na obornik. W ocenie skarżącego początek bezczynności Inspektor Powiatowy datuje się na dzień 14 października 2014 r., kiedy to zawiadomiono organ o wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] 2014 r. Organ pierwszej instancji dopiero w dniu 5 października 2015 r. sprawdził wykonanie decyzji. Miało to jednak miejsce dopiero po wezwaniu przez skarżącego organu do wykonania wyroku z dnia 19 lutego 2015 r. Odpowiadając na skargę Inspektor Powiatowy wniósł o jej oddalenie. Omówił przebieg postępowania w sprawie i stwierdził, że obowiązek nałożony na inwestora decyzją z dnia [...] 2014 r. został wykonany. Stwierdził ponadto, że zbiornik był użytkowany jeszcze przed wydaniem wspomnianej decyzji, zatem art. 42 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie ma zastosowania. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyjaśnił, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Specyfika badania tego rodzaju skarg, polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był obowiązany. W tym świetle zarzut bezczynności w ocenie Sądu pierwszej instancji pozbawiony jest podstaw. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że materialnoprawną podstawą działania organu pierwszej instancji był art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229). W myśl tego unormowania jeżeli w przypadku samowolnie wykonanych robót budowlanych nie zachodzą przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki organ administracji decyzją nakazuje inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] 2014 r. Inspektor Powiatowy w celu doprowadzenia zbiornika na płynne odchody zwierzęce do stanu zgodnego z przepisami zobowiązał inwestora do dokonania w terminie do dnia 15 października 2014 r. niezbędnych przeróbek polegających na jego szczelnym przykryciu. Rozpoznając odwołanie skarżącego Inspektor Wojewódzki utrzymał w mocy tą decyzję. Następnie Sąd wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r., II SA/Lu 501/14 oddalił kwestionującą ją skargę C. T. W dniu 17 października 2014 r. Inspektor Powiatowy powiadomiony został przez zobowiązanego inwestora o wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją z dnia 12 marca 2014 r. Kontrolę jego wykonania organ przeprowadził w dniu 5 października 2015 r., kiedy to stwierdził, że istotnie inwestor wykonał obowiązek Skarżący o wynikach sprawdzenia powiadomiony został pismem z dnia 6 października 2015 r., odebranym przez niego w dniu 12 października 2015 r. Inspektor Powiatowy wykonał zatem wszystkie czynności, do dokonania których zobowiązywał go art. 40 ustawy Prawa budowlane z 1974 r. Z tego powodu Sąd pierwszej instancji nie uznał, aby w sprawie Inspektor Powiatowy pozostawał w bezczynności. Oceny tej w żadnym razie nie zmienia akcentowany w skardze zarzut naruszenia przez Inspektora Powiatowego art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., według którego inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Przy czym podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu (art. 42 ust. 3). Brak stosownej decyzji oznacza, że postępowanie legalizacyjne nie zostało zakończone, jednak nie sposób zarzucić organowi bezczynności w przytoczonym wcześniej rozumieniu. Żaden przepis Prawa budowlanego z 1974 r. nie daje bowiem organowi możliwości podjęcia z urzędu decyzji o jakiej stanowi wspomniany art. 42 ust.1 ustawy. Według § 33 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48), w wypadkach określonych w art. 42 to inwestor występuje o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po wykonaniu całości robót budowlanych, zamierzonych i nakazanych, po przeprowadzeniu wymaganych przepisami badań i sprawdzeń oraz po doprowadzeniu terenu działki do stanu zgodnego z przepisami, dołączając do wniosku dokumenty wymagane przez właściwy organ. Inwestor, w stosunku do którego wydano decyzję opartą o art. 40 do użytkowania może przystąpić dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie o które występuje bez wcześniejszego nałożenia takiego obowiązku, stosownie do § 33 powołanego rozporządzenia. Z akt administracyjnych sprawy niniejszej nie wynika, aby inwestor wystąpił do Inspektora Powiatowego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie spornego zbiornika. Skoro więc nie zaktualizował się obowiązek wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie można zarzucić organowi powiatowemu, że pozostaje w bezczynności w zakresie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornego zbiornika. W skardze kasacyjnej zaskarżono wyrok w całości składając oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: – art. 8, art. 12 oraz art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – uw. Sądu, dalej "K.p.a.") albowiem Inspektor Powiatowy pozostawał w bezczynności w okresie od dnia 17 października 2014 r., to jest od dnia, w którym organ otrzymał pismo od inwestora zawiadamiające o wykonaniu nałożonego na niego obowiązku wykonania szczelnego przykrycia zbiornika na płynne odchody zwierzęce do dnia 15 lipca 2016 r., to jest do dnia, w którym Inspektor Powiatowy wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie; – art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez jego błędną wykładnię, według którego inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem skarżącego brak stosownej decyzji oznacza, że postępowanie legalizacyjne nie zostało zakończone. Zaznaczył także, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podnosi, iż żaden przepis Prawa budowlanego z 1974 r. nie daje organowi możliwości podjęcia z urzędu decyzji o jakiej stanowi art. 42 ust. 1 ustawy, a w aktach brak jest wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie spornego zbiornika, zupełnie niezrozumiałym jest na podstawie jakich przepisów Inspektor Powiatowy w dniu 15 lipca 2016 r. wydal decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego zbiornika. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pismem z dnia 14 października 2014 r. B. K. powiadomił o wykonaniu obowiązku nałożonego na niego decyzją z dnia [...] 2014 r., to jest o wykonaniu szczelnego przykrycia zbiornika na płynne odchody zwierzęce. Ta okoliczność ma w ocenie autora skargi kasacyjnej istotny wpływ na określenie początku pozostawania w bezczynności. Pismem z dnia 7 września 2015 r., skarżący wezwał organ do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lutego 2015r. Dopiero w dniu 5 października 2015r., po wezwaniu tego organu przez skarżącego została przeprowadzona kontrola sprawdzająca, w trakcie której stwierdzono, że wykonano przykrycie zbiornika konstrukcją stalową pokrytą blachą trapezową ze spadkiem od ściany budynku gospodarczego do jego zewnętrznej krawędzi. Inspektor Powiatowy stwierdził, iż obowiązek nałożony na inwestora decyzją z dnia [...] 2014 r. został wykonany. Taka decyzja Inspektora Powiatowego została wydana niezgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., albowiem podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu, a pismo Inspektora Powiatowego w swojej treści jest sprzeczne z wymogami zawartymi w art. 42 ust. 3 oraz art. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ pierwszej Instancji przeprowadził postępowanie kontrolne nie pozwalające stwierdzić, czy zbiornik na płynne odchody zwierzęce jest zdatny do użytku po wykonaniu szczelnego przykrycia oraz czy spełnia warunki ochrony przyrody. Etap postępowania legalizacyjnego powinien się zakończyć jednoznaczną decyzją o możliwości lub niemożliwości podjęcia działań legalizacyjnych albo podjęciem decyzji o rozbiórce nielegalnie wzniesionej części obiektu. W ocenie autora skargi kasacyjnej inwestor nie wykonał nałożonego na niego obowiązku w sposób prawidłowy. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 8, art. 12 oraz art. 35 K.p.a. wskazano, że Inspektor Powiatowy pozostawał w bezczynności w okresie od dnia 14 października 2014 r., to jest od dnia w którym inwestor złożył do organu pierwszej instancji pismo zawiadamiające o wykonaniu nałożonego na niego obowiązku wykonania szczelnego przykrycia zbiornika na płynne odchody zwierzęce, do dnia 15 lipca 2016 r., kiedy to Inspektor Powiatowy wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżący wskazał, że wedle art. 12 K.p.a. szybkość postępowania stanowi jeden z podstawowych normatywnych składników sprawności postępowania. Ustanowiony w art. 35 § 1 K.p.a. obowiązek organu załatwiania spraw przez organ administracji publicznej bez zbędnej zwłoki ma w istocie walor ogólnej zasady postępowania i w tym sensie jest powiązany z obowiązkiem niezwłocznego załatwienia sprawy ( art. 35 § 2) i obowiązkiem załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 3 i 4 . Uzasadniając zarzut naruszenia art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wskazano, że wedle tego przepisu inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego (co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek) dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Z kolei podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu (art. 42 ust. 3). Według skarżącego kasacyjnie bez wątpienia brak stosownej decyzji oznacza, że postępowanie legalizacyjne nie zostało zakończone. Nawiązując do powyższego C. T. zauważył końcowo, że z akt administracyjnych nie wynika, aby inwestor wystąpił do Inspektora Powiatowego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie spornego zbiornika. Jednocześnie zauważył, że Inspektor Powiatowy w dniu 15 lipca 2016 r. wydał jednak takie pozwolenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania wskazanych w art. 183 § 2 (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – uw. Sądu; dalej "P.p.s.a.") w związku z tym przeszedł do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, a pozostałe strony postępowania nie przedstawiły odmiennych wniosków procesowych, Sąd rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Z uwagi na charakter rozpoznawanej sprawy Naczelny Sad Administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutu błędnej wykładni art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Prawidłowe ustalenie treści tego przepisu pozwoli bowiem na ocenę prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, co do braku podstaw do stwierdzenia, iż organ pozostawał w bezczynności. Art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przewiduje, że inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię wskazanego przepisu starał się wykazać, że nietrafne rozumienie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji polegało na przyjęciu, iż pozwolenie na użytkowanie obiektu organ nadzoru budowlanego może wydać z urzędu. Argumentacji tej nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną. Wprawdzie nie można odmówić racji autorowi skargi kasacyjnej, że postępowanie legalizacyjne prowadzone na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. kończy się po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, to jednak autor skargi kasacyjnej z powyższego wyciąga zbyt daleko idące wnioski, iż decyzję o pozwoleniu na użytkowanie wydaje organ nadzoru budowlanego z urzędu. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie rozwiewa przywołany w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji § 33 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, z którego wynika, że wypadkach określonych w art. 42 (Prawa budowlanego z 1974 r.) inwestor występuje o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po wykonaniu całości robót budowlanych, zamierzonych i nakazanych, po przeprowadzeniu wymaganych przepisami badań i sprawdzeń oraz po doprowadzeniu terenu działki do stanu zgodnego z przepisami, dołączając do wniosku dokumenty wymagane przez właściwy organ. Wykładnia językowa § 33 ust. 1 rozporządzenia nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że pozwolenie na użytkowanie w przypadku, o którym mowa w art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. wydaje się na wniosek adresata nakazu dokonania zmian lub przeróbek. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał przekonywującego argumentu, ani też przepisu prawa, na poparcie tezy o obowiązku organu nadzoru budowlanego do podjęcia działań w omawianym zakresie z urzędu. Z dokonanych powyżej rozważań wynika w sposób jednoznaczny, że w przypadku braku stosownego wniosku inwestora, na organie nadzoru budowlanego nie spoczywał obowiązek wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., a zarzut postawiony w skardze kasacyjnej należało uznać jako niezasadny. Przechodząc do omówienia zarzutów naruszenia art. 8, art. 12 oraz art. 35 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut ten został skonstruowany w sposób istotnie wadliwy. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu, który zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną został naruszony przez sąd pierwszej instancji, nie spełnia wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej. Związanie Naczelny Sąd Administracyjny podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek zaskarżenia, powinna zawierać konkretne zarzuty, które w razie potrzeby rozwijane są w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Przywołane w podstawie skargi kasacyjnej przepisy art. 12 oraz art. 35 K.p.a. podzielone zostały na paragrafy, których w podstawach skargi kasacyjnej nie przywołano. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości rozpoznania zarzutu naruszenia tych przepisów – będąc bowiem związany podstawami skargi kasacyjnej nie może czynić domniemań co do tego, które przepisy wnoszący skargę kasacyjną zamierza zakwestionować. Niemniej nawet gdyby przyjąć, że intencją autora skargi kasacyjnej było zarzucenie Sądowi pierwszej instancji przepisów określających termin załatwienia sprawy, zarzuty te nie mogły by odnieść zamierzonego skutku, z tego powodu, że na organie nie spoczywał obowiązek wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i w konsekwencji nie sposób zarzucić organowi administracji aby pozostawał on w bezczynności. Z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.