III SA/Łd 358/17

Dnia 5 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 roku sprawy ze skargi E. B., H. B., S. M. i M. M. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie żądania wydania decyzji zakazującej dalszych pochówków na terenie powiększonego cmentarza oddala skargę. III SA/Łd 358/17 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ ustalił następujący stan faktyczny w sprawie: W dniu 26 października 2017 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] wpłynęło pismo wnioskodawców E. i H. B. oraz S. i M. M. reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika dotyczące wskazania, jakie działania podjął lub zamierza podjąć (i w jakim terminie) w związku z uzyskaniem informacji, iż rozbudowa cmentarza [...] jest – w ocenie wnioskodawców – nielegalna i stanowi zagrożenie sanitarne dla mieszkańców [...]. PPIS w [...] w piśmie z 7 listopada 2017 r. udzielił odpowiedzi wnioskodawcom w zakresie posiadanych kompetencji, m. in. uznając, iż nie jest organem właściwym do rozstrzygania czy rozbudowa cmentarza jest samowolą budowlaną. Ponadto organ oświadczył, iż nie wydawał stosownej zgody na założenie ani rozszerzenie cmentarza przy ul. [...] ponieważ nikt o taką zgodę nie występował oraz poinformował, iż cmentarz w [...] nie stanowi zagrożenia sanitarnego dla ujęć wody przeznaczonej do spożycia wykorzystywanych na potrzeby wodociągowe z uwagi na dużą odległość od istniejących stacji uzdatniania wody. Wnioskodawcy pismem z 14 grudnia 2016 r. złożyli do PPIS w K. wniosek o wydanie decyzji zakazującej dalszych pochówków na terenie powiększonego cmentarza [...] w [...], twierdząc iż przepisy prawa stanowią o obowiązku uzyskania zgody właściwego inspektora sanitarnego zarówno na założenie cmentarza, jak i na rozszerzenie cmentarza. Ponadto wnioskodawcy podnieśli, iż cmentarz [...] do 2001 r. obejmował wyłącznie działkę nr [...], a w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] zarządca cmentarza nie uzyskał wymaganej prawem zgody na rozszerzenie cmentarza. Zdaniem wnioskodawców w konsekwencji, niedopuszczalne i całkowicie bezprawne jest lokalizowanie na ww. działkach kolejnych pochówków. Ponadto stwierdzili jednoznacznie, iż ocena, czy rozbudowa cmentarza stanowi samowolę budowlaną nie należy do kompetencji PPIS w [...]. Ww. wniosku o wydanie decyzji zakazującej dalszych pochówków na terenie powiększonego cmentarza wnioskodawcy stwierdzili, że jako właściciele sąsiadujących z cmentarzem działek oraz nieruchomości położonych w granicy stref ochronnych (działki ew. nr [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]), posiadają interes prawny w powyższej sprawie, a zatem są stroną postępowania. PPIS w [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w powyższej sprawie wydając postanowienie z 2 stycznia 2017 r. w trybie art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniając odmowę faktem wniesienia żądania przez osobę nie będącą stroną. W zażaleniu na powyższe postanowienie wnioskodawcy zarzucili naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 61a k.p.a. w zw. z art. 140, art. 144 i art. 154 k.c. oraz w zw. z § 1 - 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze - przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że skarżący jako właściciele działek położonych w sąsiedztwie terenu powiększonego cmentarza nie mają interesu prawnego w żądaniu wydania decyzji zakazującej dalszych pochówków na terenie powiększonego bezprawnie cmentarza. Zaskarżonym postanowieniem z [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie i utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnianiu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Pojęcie strony postępowania należy wywodzić z definicji zawartej w art. 28 k.p.a., a więc "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Zdaniem organu II instancji, skarżący nie wykazali istnienia po swojej stronie interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Sam fakt bycia właścicielami nieruchomości położonej w pobliżu cmentarza nie stanowi o istnieniu interesu prawnego w byciu stroną postępowania przed organami Inspekcji Sanitarnej. Organ zauważył, iż od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę prawną do podjęcia postępowania. Zatem przytaczane przez skarżących argumenty wskazują na istnienie po ich stronie interesu faktycznego, a nie prawnego. Dalej organ zauważył, iż w kwestii ustalenia legalności funkcjonowania cmentarza pod względem zachowania uwarunkowań przestrzennych organami właściwymi są Prezydent Miasta [...] i Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. Kompetencje organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie nadzoru nad już istniejącym cmentarzami ograniczają się do kontroli przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących tych obiektów, a nie wymagań przestrzennych i budowlanych. Nie zaszła zatem, żadna z przesłanek do wszczęcia postępowania z urzędu. Skargę na powyższe postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] wnieśli E. B., H. B., S. M. i M. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Orzeczeniu zarzucili naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140, art. 144 i art. 154 k.c. i w zw. z § 1 - 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315) - przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że skarżący jako właściciele działek położonych w sąsiedztwie terenu powiększonego cmentarza nie mają interesu prawnego w żądaniu wydania decyzji zakazującej dalszych pochówków na terenie powiększonego bezprawnie cmentarza, 2. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę wszczęcia postępowania bez dokonania jakiejkolwiek oceny wpływu rozstrzygnięcia sprawy na uprawnienia skarżących wynikające z ww. przepisów prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie jego zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], stosownie do którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (postanowienia) w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego (lit. a) lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym (lit. c). Z kolei, jak stanowi art. 135 ustawy p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonego postanowienia sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zaskarżeniu w niniejszym postępowaniu sądowym podlegało postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Przedmiotem sporu było natomiast ustalenie, czy skarżący mogli skutecznie złożyć wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji zakazującej dalszych pochówków na terenie zlokalizowanego w pobliżu ich nieruchomości cmentarza. W ocenie organów skarżący nie wykazali w sprawie istnienia swojego interesu prawnego. W ocenie Sądu, w składzie niniejszą sprawę rozpoznającego, trafnie skonstatowały organy, że skarżący w praktyce mają jedynie interes faktyczny, a nie są wstanie wykazać się interesem prawnym w ramach wskazanych zarzutów co do funkcjonowania cmentarza. W niniejszej sprawie nie sposób ustalić i wskazać konkretnych przepisów prawa, co do których skarżący mogliby skutecznie powiedzieć, iż naruszone zostały i mają wpływ na ich interes prawny, a dotyczą kwestii pozostających w gestii inspekcji sanitarnej. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu, o ile w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która dotyczy praw i obowiązków tego podmiotu. W realiach niniejszej sprawy nie sposób dopatrzeć się takowych. Ustosunkowując się do argumentów skarżących, iż jako właściciele działek, które leżą na obszarze oddziaływania powiększonego cmentarza posiadają oni interes prawny uprawniający ich do udziału w postępowaniu należy wskazać, że ustawa o Inspekcji Sanitarnej nie zawiera podstawy prawnej, z której właściciele sąsiednich nieruchomości mogliby wywieść swój interes prawny. Również wskazywanie przez skarżących na przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, a które mają uzasadniać istnienie interesu prawnego w postępowaniu są bezzasadne. Nie można także – jak próbują to czynić skarżący - rozwiązań dotyczących pojęcia interesu prawnego i strony uregulowanych w Prawie budowlanym, czy ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym (gdzie faktycznie skarżący mogą ewentualnie mieć interes prawny) przenosić do odrębnej problematyki uregulowanej w ustawie o Inspekcji Sanitarnej i prowadzonych na jej podstawie postępowań. Ustawa o Inspekcji Sanitarnej nie czyni z właścicieli nieruchomości położonych w sąsiedztwie cmentarza strony, gdyż żaden przepis tej ustawy ani inny przepis prawa materialnego administracyjnego nie zawiera takiej podstawy prawnej. Oceny tej należy dokonać w oparciu o przesłanki obiektywne pojęcia strony, a nie na podstawie subiektywnego przekonania skarżących, że stroną jest każdy, kto twierdzi wobec organu administracyjnego, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego. Istotne jest, że dla uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym konieczne jest istnienie interesu prawnego, a nie interesu faktycznego. Z interesu faktycznego nie można bowiem wywodzić istnienia interesu prawnego, interes prawny musi wynikać z określonej normy prawnej. Odnosząc się do twierdzeń skarżących, że interes prawny może wynikać nie tylko z norm prawa administracyjnego, ale również z norm prawa cywilnego należy stwierdzić, że doktryna i orzecznictwo sądowe dopuszcza taki generalny pogląd, że norma prawa materialnego, z której podmiot wywodzi swój interes prawny, nie musi należeć do prawa administracyjnego, a może należeć przykładowo do prawa cywilnego. Jednak takie generalne poglądy należy rozważyć i ocenić na gruncie konkretnej sprawy. Powołując ogólnie we wniosku jako podstawę prawną interesu prawnego przepisy prawa cywilnego, można domniemywać, że skarżący wywodzili swój interes prawny z statusu właściciela nieruchomości w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Powołane w tym kontekście przez skarżących przepisy kodeksu cywilnego, opisujące istotę prawa własności i wymieniające atrybutu właścicielskie, wskazują, iż wykonywanie tychże uprawnień następuje w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Tym samym regulacje prawne zawarte w szeregu ustaw są tymi ustawami szczególnymi, które wyznaczają granice władania, korzystania z nieruchomości przez właściciela. Chociaż prawo własności jest prawem podmiotowym cywilnoprawnym, jego treść nie jest jednostronnie ukształtowana przez przepisy prawa cywilnego, albowiem treść prawa własności wynika z całokształtu obowiązującego porządku prawnego. Dlatego też o treści prawa własności nie przesądza sam art. 140 k.c., czy następne przepisy k.c., albowiem granice tego prawa wyznaczają również inne ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1882/04 stwierdził, że nie można skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c., skoro inne przepisy z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. Ponadto powołując się na treść prawa własności celem wywiedzenia z tego prawa interesu prawnego uzasadniającego udział w określonym postępowaniu administracyjnym, nie można zapominać, że ta sama zasada ma zastosowanie do wszystkich podmiotów. A zatem prawa indywidualne poszczególnych właścicieli nieruchomości muszą także uwzględniać uprawnienia właścicielskie przysługujące innym podmiotom. Jeżeli zatem przepisy prawa zezwalają właścicielowi na określony sposób korzystania z nieruchomości to właściciele innych nieruchomości nie mogą powołując się na własne prawo własności dążyć do ograniczenia w korzystaniu nieruchomości danego właściciela chyba, że granice korzystania z nieruchomości wyznaczone przez prawo zostały naruszone. Skarżący powołują się także na przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315). Wskazać w związku z tym należy, iż zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszalnych, od zakładów produkujących artykuły żywnościowe, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywnościowe oraz studzien źródeł i strumieni służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150m, odległość ta może przy tym być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są doi tej sieci podłączone. Ustanowiona przepisami strefa ochrony sanitarnej od granic terenu przedmiotowego cmentarza jest zachowana, w związku z tym organy sanitarne słusznie przyjęły domniemanie, że zagrożenie sanitarne w analizowanym stanie faktycznym nie występuje. Skarżący nie wykazali natomiast, że pomimo zachowanych odległości wystąpiły negatywne oddziaływania cmentarza na otoczenie. Wskazać należy, iż usytuowanie nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu (tutaj cmentarza) należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. jak w tej sprawie przepisy sanitarne, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu nie jest zawsze uzależnione od stwierdzenia, czy określona nieruchomość sąsiaduje ze sporną inwestycją. Oddziaływanie to musi natomiast wywierać bezpośrednim wpływ na prawa podmiotów wywodzących swój interes prawny w chęci zakwestionowania tego działania. Zatem w przedmiotowej sprawie skarżący jako właściciele nieruchomości, które nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza (w obrębie oddziaływania cmentarza) mogą powołać się jedynie na interes faktyczny, a nie prawny w niniejszej sprawie. Interes faktyczny nie daje legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Występuje on wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednakże takie zainteresowanie nie znajduje podstaw w przepisach prawa materialnego, stanowiących o prawach i obowiązkach podmiotu. W przypadku interesu faktycznego, żądanie podjęcia stosownych działań nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego, chroniących sferę interesów podmiotu występującego z żądaniem. Wobec powyższego zasadnie uznały organy w realiach niniejszej sprawy, iż skarżący nie posiadają statusu strony w postępowaniu. Końcowo wskazać jeszcze należy, iż art. 61a k.p.a. – na który powołały się organy w sentencji swoich rozstrzygnięć, w zamyśle ustawodawcy miał zagwarantować wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania właśnie wtedy, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (z przyczyn podmiotowych) lub z innych uzasadnionych przyczyn (przyczyny odnoszące się do przedmiotu sprawy) postępowanie nie może być wszczęte. Z taką natomiast sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Mając na uwadze wszystkie powołane argumenty i wobec ustalenia, że skarżący nie legitymowali się interesem prawnym sąd uznał, że rozstrzygnięcia organów administracji nie naruszyły prawa. Tym samym skarga jest niezasadna, a zaskarżone postanowienia zgodne z obowiązującym prawem. W takich okolicznościach, na podstawie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu. R.T.