II SAB/Łd 4/17

Dnia 29 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 roku sprawy ze skargi A. R. i D. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość postanawia: odrzucić skargę. LS W dniu 30 listopada 2016 r. A. R. i D. R., reprezentowani przez radcę prawnego M. K., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (dalej ZRID), wydanej przez Wojewodę [...] (znak: [...]), domagając się: pkt 1 - zobowiązania Wojewody [...] do załatwienia sprawy w określonym terminie; pkt 2 – oceny, czy postępowanie prowadzone jest przewlekle; pkt 3 - w przypadku uznania przewlekłości postępowania, ocenę czy przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; pkt 4 - przyznania od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 600 zł oraz kwoty 34 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, pkt 5 - przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 5.000 zł. W uzasadnieniu autor skargi opisał dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i zarzucił organowi naruszenie art. 12 § 1 w związku z art. 35 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przejawiające się w nieefektywnym prowadzeniu i wykonywaniu czynności w dużych odstępach czasu oraz naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031, dalej w skrócie "ustawa"), poprzez nieustalenie odszkodowania na rzecz skarżących w terminie przewidzianym w ustawie. Wskazał, że nieruchomość skarżących została objęta decyzją ZRID nr [...] wydaną dnia [...], a Wojewoda [...], zawiadomieniem z dnia 20 stycznia 2016 r. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej nr [...]. Zaznaczył także, powołując się na art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., że strona w dniu 12 sierpnia 2016 r. wystosowała zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Minister Infrastruktury i Budownictwa wydał postanowienie, w którym uznał zażalenie za nieuzasadnione. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i przedstawił szczegółowo przebieg postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania, zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] r. o ustaleniu wysokości odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości położonej w obrębie [...] AB, gminie A., powiecie [...], województwie [...], oznaczonej jako działka numer [...] o pow. 0,5643 ha, o podwyższeniu określonej kwoty odszkodowania o 5% wartości nieruchomości oraz o przyznaniu odszkodowania na rzecz Powszechnej Kasy Oszczędności Bank Polski SA Odział 1 w Ł. z tytułu wygaśnięcia hipotek. Pismem z dnia 19 stycznia 2017 r. organ poinformował, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna w dniu 11 stycznia 2017 r. Na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę, z tą zmianą, że cofnął żądanie co do wydania aktu, ponieważ po wniesieniu skargi Wojewoda wydał decyzję. Pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia przed złożeniem skargi, ewentualnie o oddalenie skargi z argumentacją jak w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. W myśl art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej w tekście "p.p.s.a.", skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Powyższy przepis statuuje zasadę pierwszeństwa postępowania administracyjnego w stosunku do postępowania sądowego, zgodnie z którą skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych. Zasada ta ma również zastosowanie w sprawach, w których przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Według art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przywołany przepis posługując się spójnikiem "lub" ewidentnie rozróżnia bezczynność organu od przewlekłości postępowania, choć - co jest kwestią niesporną - oba pojęcia nie posiadają legalnej definicji i co do zasady zostały zdefiniowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Po nowelizacji art. 37 § 1 k.p.a. mocą art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., nr 6, poz. 18), przedmiot zaskarżenia obejmuje dwie różne sytuacje procesowe zaistniałe w sprawie administracyjnej. Pierwsza jest związana z przekroczeniem terminu załatwienia sprawy określonego albo w art. 35 § 3 albo w przepisach odrębnych, albo też wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 jako nowy termin w sprawie. Druga sytuacja, jaką jest zastój procesowy, jest nowa jako przedmiot zaskarżenia. W art. 37 § 1 określona jest jako "przewlekłe prowadzenie postępowania", w uzasadnieniu projektu noweli opisano ją jako "długotrwale nieuzasadnione" (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, 12. Wydanie, wydawnictwo C.H. Beck str. 329). W rozpoznawanej sprawie skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wywiedli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Analiza akt sprawy dowodzi, że rzeczona skarga - wbrew twierdzeniom jej autora - nie została poprzedzona zażaleniem do Ministra Infrastruktury i Budownictwa na przewlekłe prowadzenie postępowania, a zażaleniem na bezczynność Wojewody [...], które Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] r. ocenił jako nieuzasadnione. Zresztą kwestia ta została przyznana przez pełnomocnika skarżących w trakcie rozprawy przed tutejszym sądem. Wobec powyższego rację ma pełnomocnik organu twierdząc, że w realiach rozpoznawanej sprawy skargę należy ocenić jako niedopuszczalną, ponieważ tryb, o którym mowa w art. 52 § 2 p.p.s.a. nie został wyczerpany. W tej sytuacji sąd nie mógł odnieść się do meritum sprawy niniejszej i zobligowany był odrzucić skargę. Według art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. O powyższym sąd orzekł w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. b.c.