II OSK 467/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1006/17 w sprawie ze skargi E.W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 5 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.W. (dalej: skarżąca) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 7 listopada 2016 r. Wójt Gminy Dźwierzuty zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb L[...]. Postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji. W ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie, inwestycja koliduje z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr XX/470/16 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 27 września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2016 r. poz. 4171; dalej: uchwała), tj. z zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych [...] z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Działka nr [...] zlokalizowana jest w pasie ochronnym 100 m od linii brzegowej jeziora Linowskiego. W ocenie organu, brak jest podstaw do zastosowania odstępstwa od zakazu z § 5 ust. 7 uchwały. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca. Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2017 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 60 ust. 1 w związku art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej: u.p.z.p.). Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dźwierzuty (uchwała Nr XIV/122/2000 Rady Gminy w Dźwierzutach z 7 lipca 2000 r.) analizowana działka położona jest na terenie miejscowości predysponowanej do obsługi ruchu turystycznego, poza terenem rozwoju funkcji mieszkalno-usługowej. Studium nie wyróżnia pojęcia "zwartej zabudowy", ani pojęcia "tereny zabudowane", wskazane są tereny: rozwoju funkcji mieszkalno-usługowej, rozwoju funkcji przemysłowej, magazynowej oraz usług rzemiosła uciążliwego, kościołów i związków wyznaniowych, funkcji usługowo-handlowej, bazy noclegowej oraz szkolne. Natomiast zgodnie z mapami dołączonymi do akt sprawy oraz mapami zamieszczonymi na stronie geoportal.gov.pl tereny zabudowane położone są na północny wschód od analizowanej działki. Odnosząc się do odstępstwa od zakazu przewidzianego w § 5 ust. 7 pkt 4 uchwały, organ wyjaśnił, że odstępstwo dopuszcza uzupełnienie zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających do przedmiotowej działki. Zgodnie z załączoną do projektu decyzji mapą, działki przyległe do analizowanej działki to działki nr [...] – jezioro Linowskie. Działka bezpośrednio przylegająca do działki nr [...] od strony wschodniej to działka o nr [...], która nie stanowi działki budowlanej tylko drogę, a zatem należało wziąć pod uwagę kolejne działki, położone po drugiej stronie drogi. Wśród tych działek jedynie działka nr [...] jest zabudowana, a więc zgodnie z omawianym odstępstwem nie jest możliwe zrealizowanie inwestycji, ponieważ muszą być zabudowane co najmniej dwie działki przyległe. Działka przyległa musi graniczyć bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Przepis posługuje się stwierdzeniem "na działkach przyległych", co oznacza, że nie jest wystarczające, żeby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka. Ponadto organ wskazał, że nie ma możliwości zastosowania odstępstwa z § 5 ust. 7 pkt 9 uchwały, ponieważ na przedmiotowym terenie nie obowiązuje ani nie obowiązywały miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Nie można także zastosować odstępstwa z § 5 ust. 7 pkt 10 uchwały, ponieważ nie jest to realizacja inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, którą wydano po uzgodnieniu z właściwym organem ochrony przyrody i która stała się ostateczna przed dniem wejścia w życie uchwały. Dodatkowo Jezioro Linowskie nie jest zbiornikiem wodnym o powierzchni do 0,5 ha, więc nie jest możliwe zastosowanie odstępstwa z § 5 ust. 8 uchwały. Dalej organ wyjaśnił, że inwestycja nie zalicza się również do inwestycji wymienionych w § 5 ust. 7 pkt. 2, 6, 7 i 8 uchwały, tj.: terenów rekreacji w formie bulwarów, parków czy terenów zieleni wraz z infrastrukturą techniczną; siedlisk rolniczych – w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej o obiekty służące do prowadzenia gospodarstwa rolnego; obiektów budowlanych niezbędnych do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani; ścieżek rowerowych, ciągów pieszych oraz infrastruktury technicznej i obiektów małej architektury służących utrzymaniu porządku. W ocenie organu II instancji, nie ma możliwości zastosowania odstępstw, zawartych w art. 24 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.; dalej: u.o.p.). Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że organ I instancji nie podał, z jakiego fragmentu Studium wynika, że działka nr [...] nie leży na terenie w obszarze zwartej zabudowy wsi, organ odwoławczy podkreślił, że informacje te wynikają wprost z załączonej mapy pn. Kierunki rozwoju przestrzennego gminy Dźwierzuty oraz treści Studium. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skarżącej, że uchwała ogranicza w sposób nieuprawniony prawo własności, które ograniczenie ma swoje źródło w ustawie u.o.p. W ocenie Sądu I instancji, dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni nie może być utożsamiane z nierespektowaniem wspomnianego zakazu lokalizacji obiektów w odległości mniejszej niż 100 m od zbiornika wodnego. Sąd I instancji podkreślił, że organ przeanalizował zakazy wynikające z § 5 ust. 2 uchwały i zasadnie nie znalazł podstaw do ich zastosowania, z racji mieszkalnego przeznaczenia planowanego przedsięwzięcia. Ponadto organ zasadnie wskazał, że nie zachodzi przesłanka wynikająca z położenia nieruchomości na obszarze zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach (§ 5 ust. 7 pkt 3 uchwały). Możliwość dalszej zabudowy terenów stanowiących obszar zwartej zabudowy zgodnie ze Studium, uzasadniająca odstąpienie od zakazu sytuowania obiektów w odległości mniejszej niż 100 m musi wpisywać się w planowanie przestrzenne gminy. Odstąpienie od tego wymogu oznaczałoby dowolność w jej kształtowaniu, a nawet przypadkowość, jednocześnie z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska. Przesłanka do zniesienia zakazu zakłada możliwość uzupełnienia istniejącej już zabudowy, przy założeniu, że muszą być zabudowane przynajmniej obydwie przyległe działki oraz istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, tj. bezpośrednio graniczących. W ocenie Sądu I instancji, zasadne jest stanowisko, że oba warunki musząc być spełnione łącznie. Odnosząc się do odstępstwa z § 5 ust. 7 pkt 4 uchwały Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skarżącej, że skoro działka nr [...]/1 ma jedynie 33 m, to jako działkę przyległą należy traktować działkę nr [...]/2, która jest zabudowana. Działka bezpośrednio przylegająca do działki nr [...] od strony wschodniej to działka o nr [...], która nie stanowi działki budowlanej tylko drogę (co potwierdza wydruk z portalu Geoportal). Zasadne jest zatem wzięcie pod uwagę kolejnej (położonej po drugiej stronie drogi) działki. Zabudowana jest jedynie działka nr [...]/5, więc nie jest możliwe zrealizowanie inwestycji, ponieważ muszą być zabudowane co najmniej dwie działki przyległe. Ponadto działka przyległa musi graniczyć bezpośrednio z terenem inwestycyjnym, lecz ten warunek także nie został spełniony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.). Polegało to na oddaleniu skargi i błędnym przyjęciu, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający, a organy obu instancji prawidłowo ustaliły wszystkie okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Po drugie, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 i art. 11 k.p.a. przez oddalenie skargi. W ocenie skarżącej, zaskarżone postanowienie nie zawierało wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia przyczyn, dla których organ II instancji uznał, że w odniesieniu do działki nr [...] nie zachodzą odstępstwa od zakazu zabudowy określone w § 5 ust, 7 pkt 3 i 4 uchwały. Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak ustosunkowania się przez Sąd I instancji do zarzutów podniesionych w skardze. Dotyczy to zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 i art. 11 k.p.a., a także zarzutu braku zastosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów § 5 ust. 7 pkt 3 i pkt 4 uchwały. Ponadto nie wyjaśniono, dlaczego Sąd I instancji nie podzielił argumentacji skarżącej dotyczącej uznania, że w odniesieniu do zabudowy planowanej na działce nr [...] ma zastosowanie wyłączenie zakazu zabudowy wskazane w § 5 ust. 7 pkt. 4 uchwały. Skarżąca zarzuciła także naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, § 5 ust. 7 pkt 3 uchwały przez błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że działka nr [...] nie jest położona w obszarze zwartej zabudowy wsi, w terenach zabudowanych. W ocenie skarżącej, prokonstytucyjna wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, że działka ta leży w obszarze zwartej zabudowy, w terenach zabudowanych, w związku z czym zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nie znajduje zastosowania. Po drugie, § 5 ust. 7 pkt 4 uchwały z powodu błędnej wykładni i niewłaściwego przyjęcia, że zabudowa na działce nr [...] nie będzie stanowiła uzupełnienia zabudowy. Planowany budynek na działce nr [...] będzie stanowił uzupełnienie zabudowy na działkach nr [...]/5 i [...]/2 oraz nie zmniejszy odległości zabudowy od brzegu Jeziora Linowskiego ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach nr [...]/5 i [...]/2. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z [...] grudnia 2016 r. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wynika to z tego, że Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy, ponieważ samodzielnie go nie ustala jak i nie stosuje przepisów k.p.a. Dlatego też zasadnie Sąd I instancji zastosował art. 151 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. jak i w art. 126 i art. 11 k.p.a. Należy bowiem zaznaczyć, że Sąd I instancji dokonał także prawidłowej kontroli zebranego materiału dowodowego odnośnie analizy i oceny czy w odniesieniu do działki nr [...] nie występują przesłanki do zastosowania odstępstwa od zakazu zabudowy wymienione w § 5 ust. 7 pkt 3 i 4 uchwały sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 27 września 2016 r. W szczególności należy podkreślić, że przedmiotowa działka nr [...] jest położona w pasie ochronnym 100 m od linii brzegowej jeziora Linowskiego. Oznacza to, że na tym terenie ma zastosowanie § 5 ust. 1 pkt 8a przedmiotowej uchwały, który wprowadza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek i jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych [...] z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Ponadto brak jest przesłanek do zastosowania odstępstw od tego zakazu podnoszonych w skardze kasacyjnej odnośnie zastosowania § 5 ust. 7 pkt 3 i 4 cyt. uchwały sejmiku. W pierwszej kolejności należy podnieść, że w świetle ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Dźwierzuty przyjętej uchwałą Nr XIV/122/2000 Rady Gminy w Dźwierzutach z dnia 7 lipca 2000 r. przedmiotowa działka nr [...] jest zlokalizowana na terenie przeznaczonym pod obsługę ruchu turystycznego, jednak poza terenem rozwoju funkcji mieszkalno-usługowej. Z kolei Studium nie wprowadza pojęć "zwarta zabudowa" jak i "tereny zabudowane". Ponadto określa tereny: rozwoju funkcji mieszkalno-usługowej, rozwoju funkcji przemysłowej, funkcji magazynowej jak i usług rzemiosła uciążliwego, kościołów i związków wyznaniowych, funkcji usługowo-handlowej, a także bazy noclegowej oraz szkolne. Z kolei z dołączonych do akt sprawy map jak i zamieszczonych na stronie geoportal.gov.pl wynika, że tereny zabudowane położone są na północny wschód od przedmiotowej działki. Oznacza to, że z treści Studium jak i dołączonej mapy pn. "Kierunki rozwoju przestrzennego gminy Dźwierzuty" wynika, że dana działka nr [...] nie jest położona na terenie zwartej zabudowy wsi w granicach określonych w obowiązującym Studium gminy, o której stanowi § 5 ust. 7 pkt 3 cyt. uchwały. Ponadto Sąd I instancji słusznie stwierdził, że nie zachodzi w tej sprawie także przesłanka pozwalająca na uzupełnienie już istniejącej zabudowy, o której stanowi § 5 ust. 7 pkt 4 tejże uchwały. Wynika to z tego, że nie są zabudowane co najmniej dwie przyległe działki oraz brak jest możliwości ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią, która zachodzi na działkach przyległych czyli bezpośrednio graniczących, przy czym oba powyższe warunki powinny być łącznie spełnione. Natomiast w świetle ustaleń dołączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy mapy działki przyległe do działki nr [...] są to działki nr [...] – jezioro Linowskie. Natomiast bezpośrednio przylegająca do działki nr [...] od strony wschodniej jest to działka nr [...] która nie jest jednak działką budowlaną tylko drogą, czyli trzeba było brać pod uwagę kolejne działki, położone po drugiej stronie drogi. Natomiast z tych działek tylko działka nr [...]/5 jest zabudowana, czyli zgodnie z analizowanym powyższym odstępstwem nie jest możliwa budowa danego budynku mieszkalnego, ponieważ muszą być zabudowane co najmniej dwie działki przyległe. Dlatego też należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że ponieważ działka nr [...]/1 ma 33 m, to za działkę przyległą nie można uznać działki nr [...]/2, która jest zabudowana. Wynika to z tego, że działka, która bezpośrednio przylega do działki nr [...] od strony wschodniej to działka o nr [...], która nie jest działką budowlaną tylko drogą, co potwierdza także dowód w postaci wydruku z portalu Geoportal. Z tej przyczyny należało brać pod uwagę kolejne działki zlokalizowane po drugiej stronie drogi. Oznacza to więc, że zabudowana jest tylko działka nr [...]/5, czyli nie jest możliwa budowa tego budynku mieszkalnego, ponieważ muszą być zabudowane co najmniej dwie działki przyległe, przy czym działka przyległa powinna bezpośrednio graniczyć z terenem inwestycyjnym, który to warunek w tej sprawie także nie został zrealizowany. Z tych względów chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 124 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 126 i art. 11 k.p.a. Nie jest także zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi brak prokonstytucyjnej wykładni przepisu § 5 ust. 7 pkt 3 i 4 w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy, ponieważ Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił przyczyny braku ich zastosowania w tej sprawie. Należy także podkreślić, że powyższy zarzut kasacyjny w ogóle nie podnosi, które przepisy Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. miałyby być naruszone i w jakim zakresie, a Sąd nie ma kognicji do precyzowania za skarżącą kasacyjnie jej zarzutów. Po drugie, nie są także zasadne wszystkie zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przepisów prawa materialnego, przy czym błędnie nie podniesiono w nich zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia w tej sprawie błędnej wykładni prokonstytucyjnej jak i niewłaściwego "przyjęcia" § 5 ust. 7 pkt 3 cyt. uchwały z tej przyczyny, że przedmiotowa działka nr [...] nie jest zlokalizowana w obszarze zwartej zabudowy ani w terenach zabudowanych. Także chybiony jest kolejny zarzut kasacyjny, który podnosi błędną wykładnię i niewłaściwe "przyjęcie" § 5 ust. 7 pkt 4 uchwały z tego powodu, że projektowany budynek mieszkalny na działce nr [...] nie stanowi uzupełnienia zabudowy. Z ustaleń stanu faktycznego poddanych prawidłowej kontroli Sądu I instancji wynika bowiem, że nastąpiła właściwa wykładnia zastosowanych w tej sprawie odpowiednich norm materialnego prawa administracyjnego, co potwierdza także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 10 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 2312/14). Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.