I OSK 458/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędziowie NSA: Jolanta Rudnicka, Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 488/17 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 11 października 2017 r. oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] 2017 r. w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent Miasta [...] decyzjami z [...] 2016 r. orzekł o skierowaniu M. P., posiadającego uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. B na: 1) badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami (art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami – Dz. U. z 2016 r., poz. 627 – oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami – Dz. U. z 2014 r., poz. 970 ze zm.), 2) badania psychologiczne (art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 12 ust. 1 ustawy zmieniającej powołanej wyżej). W obu decyzjach pouczono skarżącego, że badaniom należy poddać się w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji, zaś wymagane orzeczenia należy przedstawić w terminie 3 miesięcy od jej doręczenia. Pismem z [...] 2016 r. organ powiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy z powodu nieprzedstawienia wymaganych orzeczeń. W dniu [...] 2016 r. strona przedłożyła kserokopię orzeczenia psychologicznego z [...] 2016 r. o braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami oraz poinformowała, że nie wydano jeszcze ostatecznego orzeczenia lekarskiego na skutek jego wniosku z dnia [...] 2016 r. o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego. Skarżący podniósł, że WOMP w [...] wyznaczył termin badań dwa miesiące po przedstawieniu skierowania, zaś IMPiZŚ w Sosnowcu za kolejne dwa miesiące od złożenia wniosku. W tej sytuacji skarżący wniósł o zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z [...] 2016 r. organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania, a następnie decyzją z tej samej daty, na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a i b ustawy o kierujących pojazdami, orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kat. B z powodu nieprzedstawienia w wymaganym terminie orzeczeń lekarskiego i psychologicznego. W uzasadnieniu organ podkreślił, że orzeczenie psychologiczne przedstawiono po upływie wymaganego terminu, zaś w ogóle nie przedłożono orzeczenia lekarskiego. Zaistniały stan rzeczy obliguje bowiem organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uznało za prawidłowe stwierdzenie, że strona nie przedstawiła orzeczeń w ustawowym terminie. Fakt ich przedłożenia po upływie 3-miesięcznego terminu nie może zaś wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Bez znaczenia są też przyczyny niedochowania tych terminów. Stąd też Kolegium nie uwzględniło zarzutów co do terminów wyznaczenia badań lekarskich. Skargę na powyższą decyzję złożył M.P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że w niniejszej sprawie brak było przesłanek do zawieszenia postępowania przed organem I instancji z mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu przedłożenia przez skarżącego orzeczenia właściwego Instytutu na skutek jego wniosku o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w wyniku negatywnego orzeczenia placówki medycznej I szczebla oraz uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania tego organu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – po przedłożeniu pozytywnego orzeczenia w toku postępowania odwoławczego. Sąd podkreślił, że dochowanie ustawowego terminu przedłożenia wymaganych zaświadczeń lekarskiego i psychologicznego, wynikającego z art. 12 ust. 1 ustawy zmieniającej, wyżej powołanej, należy odnosić wyłącznie do daty wydania decyzji w pierwszej instancji. Materialnoprawny charakter tego terminu rodzi też skutek prawny w postaci wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, niezależnie od przyczyn, dla których skarżący nie przedłożył w terminie 3-miesiecznym wymaganych orzeczeń. Ustawodawca nałożył bowiem określone obowiązki na stronę na mocy prawa materialnego. Celem regulacji ustawowej są zaś względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Osiągnięcie takiego skutku wymaga zaś daleko posuniętej ostrożności. Sąd podkreślił, że organ I instancji zapewnił skarżącemu możliwość wywiązania się z obowiązku w terminie ustawowym, bowiem postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy zostało wszczęte po upływie 3 miesięcy od doręczenia decyzji o skierowaniu na badania. Oznacza to dochowanie reguł procedury z art. 7, 8 i 9 k.p.a. Interes strony postępowania, nawet słuszny, nie stanowi prymatu nad interesem społecznym, który należy upatrywać w zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., dotyczy zaś sytuacji, gdy organ administracji bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, nie jest władny do wydania decyzji w ogóle, a nie tylko decyzji określonej treści. O braku podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy jako skutku prawnego nieprzedłożenia w ustawowym terminie wymaganych orzeczeń, świadczy treść art. 100 § 1 k.p.a. Przepis ten reguluje obowiązki organu po zawieszeniu postępowania. Oczywiste jest, że organ administracji nie jest władny z urzędu do wystąpienia do placówki medycznej o wydanie orzeczenia lekarskiego, ani do wezwania strony, skoro taki obowiązek wynika z innej decyzji o skierowaniu na badania. Nie można też różnicować sytuacji strony, która w ogóle nie wystąpiła o przeprowadzenie badań – od przypadku, gdy orzeczenia ostatecznego jeszcze nie wydano. Takiej konstrukcji prawnej nie przewiduje art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 kpa. Zasadnie zatem organy obydwu instancji uznały, że brak było podstawy prawnej do zawieszenia postępowania administracyjnego. Przedłożenie przez skarżącego ostatecznego orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w toku postępowania odwoławczego, nie wywołuje zaś żadnych skutków prawnych, a w szczególności nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Niezależnie od daty, jaką opatrzono orzeczenie Instytutu, jego wydanie nastąpiło po upływie 3-miesięcznego terminu. Dla wyniku sprawy miarodajna jest wyłącznie data jego doręczenia organowi I instancji. Sąd podkreślił, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy nie upada w momencie przedstawienia pozytywnego orzeczenia lekarskiego, a jego przedłożenie po upływie ustawowego terminu powoduje wszczęcie odrębnego postępowania o zwrot zatrzymanego prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami (obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 978). Jest to odrębne postępowanie administracyjne, wszczynane po odpadnięciu przyczyny zatrzymania prawa jazdy na wniosek strony. Odpadnięcie przyczyny jest inną okolicznością prawną niż bezprzedmiotowość postępowania o zatrzymanie prawa jazdy. Umorzenie takiego postępowania byłoby możliwe, gdyby organ I instancji wszczął je przed upływem 3-miesięcznego terminu, a strona w tym terminie dostarczyłaby wymagane orzeczenia pozytywne. Tym bardziej przedłożenie orzeczenia lekarskiego dopiero w toku postępowania odwoławczego, nie uzasadnia uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, skoro w dacie orzekania przez organ I instancji upłynął ustawowy okres do przedłożenia orzeczenia. Sąd jednocześnie wskazał, że bez znaczenia prawnego jest zarzut skargi, iż powodem nieprzedłożenia orzeczenia lekarskiego były zaniedbania placówki medycznej. Gdyby przyjąć, że do trybu badań lekarskich mają zastosowanie reguły procedury administracyjnej, to ochrona prawna byłaby możliwa w drodze skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela takiej konstrukcji prawnej. Nie pozbawia to jednak skarżącego możliwości dochodzenia odszkodowania w drodze procesu cywilnego. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku M. P., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a i b ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że w przypadku niedochowania 3-miesięcznego terminu, w którym należy przedstawić organowi odpowiednie orzeczenie lekarskie, istnieją podstawy do zatrzymania prawa jazdy, niezależnie od przyczyn tego uchybienia (nawet jeśli strona zobowiązana nie miała żadnego wpływu na dochowanie tego terminu); 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 97 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd przyjął stan faktyczny ustalony przez organy niezgodnie z obowiązującą je procedurą. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Oświadczono również o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie tej skargi w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a i b ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami zostało przez skarżącego kasacyjnie wzmocnione zarzutami procesowymi, które zmierzają do wykazania, że uznanie terminu określonego w art. 12 ustawy zmieniającej za termin materialnoprawny nie może oznaczać akceptacji dla naruszeń zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Uznając przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację za nieuzasadnioną należy w pierwszej kolejności podkreślić, że skarżący kasacyjnie nie podważa przyjętego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd I instancji stwierdzenia o materialnoprawnym charakterze terminu wyznaczonego przepisem art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej. Należy zatem podkreślić, że 1-miesięczny termin na poddanie się badaniu oraz 3-miesięczny termin na przedstawienie staroście orzeczenia jest terminem zawitym, który ma wpływ na sytuację materialnoprawną kierowcy. Terminy te ograniczają w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych. Podkreślić należy, że wprowadzenie terminu materialnego dla dokonania badania i złożenia orzeczenia przed organem pozostaje w funkcjonalnym związku z obowiązkiem nadzoru sprawowanego przez starostę w zakresie spełniania przez kierowcę wymagań określonych dla uzyskania i posiadania dokumentu stwierdzającego posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdem (art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami). Obowiązek ten jest spowodowany koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a tym samym wyjaśnia przyjęcie przez ustawodawcę tak krótkiego terminu dla dokonania czynności prawnej mającej znaczenie dla możliwości dalszego korzystania z uprawnień do prowadzenia pojazdów. Kategoryczna w tym zakresie wola ustawodawcy znajduje również wyraz w treści art. 102 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, przewidując konsekwencje nieprzedstawienia w wymaganym terminie wymaganych orzeczeń: o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do kierowania pojazdem, w postaci wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Tak sprecyzowanej woli ustawodawcy, wyrażonej w sformułowaniu "starosta wydaje decyzję" w przypadku, gdy osoba nie przedstawiła w wymaganym terminie orzeczenia, nie może zmienić jakiekolwiek działanie lub zaniechanie organu administracji. Określenie zatem przez ustawodawcę prawnego skutku niedotrzymania wskazanego terminu na przedstawienie orzeczenia oznacza, że jest to termin materialny, którego upływ wywołuje właśnie taki skutek, który wskazał sam ustawodawca, dlatego zawieszenie postępowania w powołaniu na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wypaczałoby ideę regulacji prawa materialnego prowadząc do zniweczenia rezultatu, o którym postanowił sam ustawodawca. Opieszałość, późne wyznaczanie terminów wizyt u lekarzy specjalistów, wreszcie wniosek o dokonanie ponownego badania, pozostają bez wpływu na skutek, jaki ustawodawca związał z upływem terminu 3-miesięcznego na przedłożenie orzeczeń lekarskiego i psychologicznego. Wyprowadzana zatem wadliwość decyzji w postaci lapidarnego odniesienia się przez organ odwoławczy do kwestii zawieszenia postępowania, a tym samym naruszenia przez organ art. 77 § 1 i art. 11 k.p.a., nie miała miejsca, co zostało prawidłowo ocenione przez Sąd I instancji. Uznając za nieuzasadnione pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że stwierdzona przez Sąd I instancji zgodność z prawem kontrolowanej decyzji nie mogła zostać skutecznie podważona argumentacją o przyjęciu wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Jak już wskazano powyżej, powody dla których niemożliwym było wywiązanie się z obowiązku przedłożenia stosownych orzeczeń, pozostawały bez znaczenia dla prawnego skutku upływu terminu materialnoprawnego. Na prawidłowość zaskarżonej decyzji bez wpływu pozostawała również okoliczność przedłożenia orzeczeń lekarskich, których kompletem dysponował organ odwoławczy. Zostały one bowiem przedłożone po terminie, z upływem którego ustawodawca związał określony skutek. Z tego też względu zarzuty naruszenia art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 97 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. pozostawały nieuzasadnionymi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.