II OSK 293/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon, Sędzia WSA (del.) Marcin Kamiński, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 145/17 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z [...] lipca 2017 r., sygn. II SA/Bd 145/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M.K. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. z [...] września 2016 r. znak [...] o nałożeniu jednorazowej grzywny w celu przymuszenia. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła M. K. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła: 1) obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wydane orzeczenie, poprzez naruszenie dyspozycji art. 6, 7, 8, 9, 10 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niezrozumiałe odstąpienie od konieczności wskazania merytorycznych przesłanek wydania postanowienia organu przez jedynie lakoniczne i niepoparte zasadną oraz faktycznie i prawnie uzasadnioną analizą konkretnych przesłanek w sprawie rozstrzygnięć pełnomocnikowi skarżącej zaskarżonego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia z dn. [...].09.2016r., znak: [...]. w przedmiocie niewłaściwego doręczenia i jednocześnie niewłaściwego ustalenia, iż doszło do uchybienia terminu do złożenia zażalenia na w/w postanowienie, jak i niepełną oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego analizowanego przede wszystkim w oparciu o wskazania wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego, w szczególności poprzez sprzeczne z podstawowymi prawami jednostki bezwzględne stosowanie postanowienia, które w analizowanym przypadku ma formę decyzji opartej de facto na swobodnym uznaniu organu i w konsekwencji zaskarżalnej administracyjnym trybem instancyjnym; 2) naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie skarżącej podstawy prawnej i faktycznej postanowienia, a przede wszystkim celowościowej motywacji organu, podyktowanej przepisem prawa rażąco sprzecznym z interesem prywatnym, a także de facto publicznym przez zastosowanie przepisu, który w istocie nie był w należyty sposób promulgowany. W oparciu o podane podstawy kasacyjne, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że z akt postępowania administracyjnego wynika, że pełnomocnikiem skarżącej M.K. we wszystkich postępowaniach sądowych oraz odwoławczych jest ustanowiony przez nią adwokat. Z akt sprawy nie wynika również, aby skarżąca cofnęła pełnomocnictwo. Obowiązkiem organu było zatem doręczanie wydanych w sprawie rozstrzygnięć pełnomocnikowi skarżącej. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia z [...] września 2016 r. zostało doręczone [...] października 2016 r. wyłącznie skarżącej, a nie jej pełnomocnikowi. Powyższe działanie PINB, zdaniem skarżącej, narusza jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w granicach wskazanych w art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zaś rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w granicach wskazanych w art. 183 § 1 p.p.s.a. uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna M.K. oparta została w całości na podstawie kasacyjnej, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawy kasacyjne odnoszą się zatem w tej sprawie wyłącznie do kompetencji kontrolnej sądu administracyjnego sprowadzającej się do oceny legalności działania organów administracji na płaszczyźnie oceny respektowania przez te organy reguł proceduralnych. Zarzucane naruszenie przepisów postępowania dotyczy zaś przepisów ustanawiających kodeksowe zasady ogólne postępowania administracyjnego, obejmujące po pierwsze adresowany do organów administracji publicznej nakaz: działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatel (art. 7 k.p.a.), działania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) oraz zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.). Przepisy te, na mocy odesłania zawartego w art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stosuje się w postępowaniu egzekucyjnym "odpowiednio", a więc uzupełniająco, posiłkowo względem przepisów ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednak, że argumentacja przywołana przez autora skargi kasacyjnej w celu wywiedzenia zasadności wskazanych powyżej podstaw kasacyjnych zmierza do podważenia stanowiska Sądu I instancji w zakresie, w jakim w zaskarżonym wyroku Sąd ten potwierdził prawidłowość wniosku Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o wniesieniu przez skarżącą zażalenia na postanowienie organu I instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z uchybieniem terminu, jako opartego z kolei na prawidłowym uznaniu przez organ do którego wniesiono przedmiotowe zażalenie, że termin do wniesienia zażalenia rozpoczął bieg na skutek skutecznie doręczonego skarżącej postanowienia PINB z [...] września 2016 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Odnosząc się do tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny pragnie uwagę skarżącej kasacyjnie w pierwszej kolejności zwrócić na to, że uchybienie przez organy normom zawartym we wskazanych powyżej przepisach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, formułujących zasady ogólne tego postępowania, uzasadniające uchylenie przez sąd administracyjny wydanych przez te organu rozstrzygnięć, co do zasady, ma miejsce wówczas, gdy ocena standardów działań procesowych organów pozwala na sformułowanie przez sąd wniosku, iż organy nie ustaliły faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia danej sprawy, lub/i pozbawiły stronę możliwości realizowania przez nią uprawnień procesowych przewidzianych przepisami prawa. Rodzaj i zakres czynności organów administracji publicznej podejmowanych w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego zależy od treści norm prawa materialnego, które formatują określony stosunek materialnoprawny, którego istnienie potwierdza, lub o którego zawiązaniu rozstrzyga w tym postępowaniu organ administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że przepisy prawa procesowego wobec przepisów prawa materialnego pełnią rolę służebną. O tym, jakie istotne fakty należy ustalić w sprawie, by można było mówić o prawidłowości podstawy faktycznej przyszłego rozstrzygnięcia organu w sprawie indywidualnej (decyzji czy postanowienia) oraz o tym, w jaki sposób strona powinna realizować swoje uprawnienia procesowe, inne niż wynikające z treści art. 10 § 1 k.p.a., decydują przepisy prawa materialnego oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego szczegółowo odnoszące się m.in. do spornej w tej sprawie przed Sądem I instancji kwestii doręczeń. Przypomnieć następnie trzeba, że podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku oddalającego skargę M.K. na wydane na podstawie art. 123 w zw. z art. 144 i 134 k.p.a. postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] listopada 2016 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z [...] września 2016 r. o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia stanowiło ustalenie przez Sąd I instancji, że ww. postanowienie o nałożeniu grzywny zostało doręczone skarżącej w dniu [...] października 2016 r. (prawidłowo wypełnione zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy). Postanowienie zawierało prawidłowe pouczenie o prawie i terminie do wniesienia zażalenia (tj. zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a. w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie). Jako że siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia upłynął z dniem [...] października 2016 r., zażalenie skarżącej wniesione [...] października 2016 r. uznane zostało przez organ II instancji za wniesione z uchybieniem terminu, a prawidłowość takiej konkluzji organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku potwierdził. Wskazać również należy, że odnosząc się do argumentacji skargi dotyczącej niedoręczenia postanowienia z [...] września 2016 r. znak: [...] (błędnie wskazanego w skardze kasacyjnej jako [...]) o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia pełnomocnikowi skarżącej Sąd I instancji stwierdził, że pełnomocnik został umocowany przez skarżącą w dniu [...] października 2016 r., a więc dopiero po doręczeniu skarżącej w dniu [...] października 2016 r. przedmiotowego postanowienia. Mając na uwadze, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że pełnomocnik został ustanowiony w tej sprawie wcześniej, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że na jej gruncie nie doszło do naruszenia art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Zainicjowana rozpoznawaną skargą kasacyjną polemika z powyższą oceną prawną Sądu I instancji, choć - co wynika z uzasadnienia zarzutów kasacyjnych – ukierunkowana jest na wykazanie nieskuteczności doręczenia skarżącej ww. postanowienia PINB z [...] września 2016 r. w aspekcie rozpoczęcia w dniu [...] października 2016 r. biegu terminu do wniesienia zażalenia, a w konsekwencji wadliwości zaskarżonego skargą postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, jest nieskuteczna, gdyż w podstawach kasacyjnych skarżąca nie powołuje żadnych przepisów regulujących zasady dokonywania doręczeń w postępowaniu egzekucyjnym. Trudno zatem stwierdzić, w oparciu o jaki przepis prawa skarżąca wywodzi swoje stanowisko o braku skutku prawnego doręczenia jej w dniu [...] października 2016 r. postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, jako zdarzenia otwierającego bieg terminu do wniesienia zażalenia. Podkreślić trzeba ponadto i to, że w ramach postawionych zarzutów dotyczących naruszenia zasad ogólnych postępowania skarżąca nie zarzuca Sądowi I instancji niezasadnego zaaprobowania ustaleń organu II instancji odnośnie do tego, że w dacie dokonania spornego doręczenia nie miała ustanowionego pełnomocnika. Wskazując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na wyrażane w orzecznictwie i piśmiennictwie zapatrywanie, iż brak udziału pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym powinien być traktowany na równi z brakiem udziału strony, a tym samym pominięcie przez organ administracji pełnomocnika jest równoznaczne z pominięciem strony, skarżąca nie wskazuje normy prawnej, która mającą w tej sprawie sytuację niedoręczenia postanowienia o nałożeniu grzywny pełnomocnikowi strony ustanowionemu po skutecznym dokonaniu spornego doręczenia stronie kazałaby traktować jako sprzeczny z prawem "brak udziału strony w postępowaniu". Brak wskazania przez autora skargi kasacyjnej stosownego wzorca normatywnego dla oceny zaistniałego na gruncie tej sprawy stanu faktycznego nie pozwala powyższego zapatrywania strony skarżącej przyjąć przez sąd kasacyjny za ocenę prawną stanowiącą merytoryczną polemikę z oceną prawną wyrażoną w tym zakresie przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że w pierwszym zdaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, odwołując się do treści art. 40 § 2 k.p.a., skarżąca podniosła, że od chwili ustanowienia pełnomocnika w sprawie strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a więc również wszystkie pisma powinny być doręczane temu pełnomocnikowi, a nie stronie. Zauważyć jednakże trzeba, że nie inaczej przepis ten zinterpretował i ocenił jego zastosowanie Sąd I instancji przyjmując, że brak obowiązku doręczenia pełnomocnikowi postanowienia na podstawie art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a. wynikał z niekwestionowanego faktu, że w dacie dokonywania tej czynności skarżąca nie miała jeszcze ustanowionego pełnomocnika. Jeśli jednak skarżąca, jak Naczelny Sąd Administracyjny może tylko domniemywać, postrzega ten przepis jako ustanawiający obowiązek ponownego doręczania pełnomocnikowi wszystkich pism doręczonych uprzednio skutecznie stronie działającej samodzielnie, i to ze skutkiem zniesienia skuteczności uprzednio dokonanych doręczeń stronie, to chcąc doprowadzić do merytorycznej weryfikacji tego rodzaju stanowiska zarzut dotyczący niewłaściwego doręczenia i niewłaściwego ustalenia, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia zażalenia skarżąca powinna sformułować expressis verbis w podstawach kasacyjnych. Granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą, mającą pełną swobodę w zakresie ich formułowania. Podstawy kasacyjne powinny być jednak wskazane w sposób precyzyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej ani uzupełniać wywodów strony. Sąd ten jest bowiem władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały w skardze kasacyjnej wyraźnie wymienione jako jej podstawy kasacyjne, a ich precyzyjnemu wskazaniu służyć ma ustanowiony w art. 175 p.p.s.a. przymus adwokacko – radcowski, przyjęty w celu zapewnienia rzeczowego, profesjonalnego dialogu między stroną reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika a sądem kasacyjnym. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niezasadne są zarzuty skarżącej, że etapie postępowania egzekucyjnego doszło do naruszenia zasad ogólnych procedury administracyjnej, czego nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew zapatrywaniu strony, Sąd I instancji nie miał podstaw do stwierdzenia, że Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego sprzeniewierzył się zasadzie praworządności (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) czy zasadzie pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.). Kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie nie zostało ponadto wydane z naruszeniem zasady informowania strony (art. 9 k.p.a.) oraz jej czynnego udziału w postępowaniu poprzez niedoręczenie jej pełnomocnikowi postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia z [...] września 2016 r. (art. 10 k.p.a.). Niezrozumiały jest zarzut "sprzecznego z podstawowymi prawami jednostki bezwzględnego stosowania postanowienia, które w analizowanym przypadku ma formę decyzji opartej de facto na swobodnym uznaniu organu". Kontrolowane rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie miało formy decyzji i z całą pewnością miało charakteru rozstrzygnięcia uznaniowego. Przesłanki jego wydania zostały stronie wyjaśnione w sposób poprawny i kompletny. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził wadliwości stanowiska Sądu I instancji w zakresie dokonanej przez ten Sąd oceny prawidłowości przebiegu postępowania przed organami pod kątem zastosowania art. 6-10 k.p.a., które mogłoby rzutować na sposób oceny kończącego to postępowanie rozstrzygnięcia. Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi też zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, jeśli organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. Tego rodzaju zarzutów organom w tej sprawie nie sposób postawić. Obowiązek wynikający z przepisu art. 11 k.p.a. dopełnia sporządzenie w tej sprawie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób wyjaśniający tok rozumowania prowadzący organ II instancji do zastosowania art. 123 w zw. z art. 144 i 134 k.p.a. Wobec zaś braku wskazania przez skarżącą, który zastosowany w tej sprawie przepis prawa strona uznaje za rażąco sprzeczny z interesem prywatnym, a także publicznym ze względu na brak jego "należytego promulgowania", Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutu tego w sposób merytoryczny odnieść się nie mógł. Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.