II SA/Sz 485/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia obiektu budowlanego w pasie drogowym oraz ustalenie opłaty I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej A. Z. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz M. zezwolił A. Z. na umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej (ul. [...] w M., dz. nr [...] obręb nr [...] M.), urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. przyłącza wodociągowego o powierzchni urządzeń [...] m² w celu zasilenia działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym nr [...] M. Jednocześnie w ww. decyzji organ I instancji ustalił roczną opłatę za umieszczenie ww. urządzenia w granicach pasa drogowego w wysokości [...] zł, wskazując przy tym, że pierwsza opłata za okres od dnia [...] r. wynosi [...] zł. A.Z., nie zgadzając się z tak ustaloną opłatą, wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji wskazując, że ww. urządzenie zostaje przekazane na własność gminy M., a użytkownikiem jego będzie Zakład Komunalny w M.. Zdaniem odwołującej się, z chwilą przekazania urządzenia nie jest jego właścicielem, dlatego opłata jej nie dotyczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu odwołania A. Z., decyzją z dnia [...] r. nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - zwanej dalej: "K.p.a.") oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że nie budzi wątpliwości, iż przyłącze wody i przyłącze sanitarne zaliczyć należy do kategorii urządzeń o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten implikuje konieczność rozważenia zasadności udzielenia zezwolenia na okres uwzględniający czas korzystania z tych urządzeń, które z istoty swego przeznaczenia, jako służące zaspokajaniu potrzeb w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków będą pełnić tę funkcję przez kilkadziesiąt lat, bez potrzeby występowania o udzielenie kolejnych zezwoleń. Z tego powodu prawodawca sformułował specjalne - odrębne uregulowania związane z pobieraniem opłat za ich umieszczenie w obrębie pasa drogowego. W uwzględnieniu powyższego, decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej udzielana jest z góry na przewidywany okres pozostawania tych urządzeń w pasie drogowym, zaś termin uiszczenia opłaty za powyższe określony został w ustawie o drogach publicznych - art. 40 ust. 13a. Ustosunkowując się do zarzutu odwołania, Kolegium wskazało, że stosownie do przepisu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 328): "Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci". W ocenie Kolegium w ramach tych kosztów mieści się nie tylko czynność faktyczna umieszczenia przyłączy w pasie drogowym, ale także koszty związane z zajęciem w tym celu pasa drogowego, obejmujące okres od dnia rozpoczęcia robót do ich zakończenia, a nadto dalszy okres pozostawania urządzenia w pasie drogowym. Z zasady bowiem właścicielem przyłączy jest osoba ubiegająca się o przyłączenie, a zatem właściciel nieruchomości - w niniejszej sprawie skarżąca - chyba, że umowa zawiera inne postanowienia w tym przedmiocie. Zdaniem Kolegium wykładnia literalna treści art. 31 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków prowadzi do niebudzącego wątpliwości wniosku, iż możliwość odpłatnego przekazania gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu ustawodawca przewidział jedynie w stosunku do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, nie zaś - jak w omawianym stanie faktycznym - do przyłączy. A. Z. zaskarżyła powyższą decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie prawa materialnego - w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie norm wyrażonych w art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz ust. 3, 5 i 11 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) i stwierdzenie, że skarżąca jest stroną obowiązku publicznoprawnego, tzn. ciąży na niej zobowiązanie uiszczania corocznej opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego przez niezwiązane z potrzebami zarządzania dróg lub potrzebami ruchu drogowego urządzenia infrastruktury technicznej, mimo przekazania w dniu [...] r. wybudowanego przez nią przyłącza wodociągowego na własność Gminy M., do użytku Zakładu Komunalnego w M., 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedopełnieniu przez organ administracji publicznej obowiązku wyrażonego w art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., tj. wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, a tym samym nie ustalając terminu niezbędnego do przeprowadzenia przez Skarżącą wbudowania w pasie drogowym przyłącza wodociągowego - niezwiązanego z potrzebami zarządzania dróg lub potrzebami ruchu drogowego urządzenia infrastruktury technicznej, nie podjął czynności niezbędnej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, 3. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedopełnieniu przez organ administracji publicznej obowiązku wyrażonego w art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., tj. wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało jego błędnym ustaleniem i wydaniem decyzji stwierdzającej obowiązek corocznego uiszczania opłaty za zajęcie pasa drogowego z tytułu wbudowania w nim urządzenia infrastruktury technicznej przez skarżącą, podczas gdy utrzymana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia [...] r., znak[...] , zezwalała na dokonanie jednorazowej czynności i powinna nakładać na stronę obowiązek jednorazowego uiszczenia przedmiotowej opłaty. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 145a § 1, 146, 52 § 1 i 2, 53 § 1, 57 § 1 pkt 3 oraz 202 p.p.s.a., wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji organów obu instancji w zakresie ustalenia rocznej opłaty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ administracji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi w kwocie [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Sąd administracyjny przeprowadza kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie jego zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.). W związku z powyższym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także ustalenie, że decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu wydanie decyzji z mającym wpływ na jej treść naruszeniem przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a., wskutek czego organ ten błędnie przyjął, że skarżąca odpowiada za zajęcie pasa drogowego również po 16 września 2016 r., tj. po przekazaniu wybudowanego przez nią przyłącza wodociągowego na własność Gminy M.. Zdaniem Sądu, zgodzić należy się z tak postawionym zarzutem, bowiem organ odwoławczy przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie z naruszeniem zasad procesowych wyrażonych w tych przepisach, tj. nie przeanalizował wnikliwie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust.12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) - zwaną dalej "u.d.p.", w myśl których za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (...) - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Stosownie do postanowień art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z ust. 2 pkt 2 art. 40 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Z przytoczonej regulacji prawnej wynika, że w przypadku zajęcia pasa drogowego na ww. cele, konieczne jest uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca wystąpiła do Burmistrza M. o zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] w M. odcinka urządzenia wodociągowego celem przyłączenia należącej do nie nieruchomości, tj. działki nr [...] do sieci wodociągowej, i po uzyskaniu stosownej zgody dokonała zajęcia pasa drogowego. Spór dotyczy tego, czy skarżąca mogła przekazać wybudowany odcinek urządzenia na własność gminy M. i w związku z tym, jak długo zobowiązana jest ponosić opłaty z tego tytułu. Zdaniem organu odwoławczego z treści art. 31 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t.: Dz. U. z 2017 r. poz. 328) - zwaną dalej "u.z.z.w.", wynika, że możliwość odpłatnego przekazania gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu ustawodawca przewidział jedynie w stosunku do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Natomiast możliwość taka nie dotyczy przyłączy. Powyższe stanowisko organu II instancji uznać należy za trafne. Nie zmienia to jednak faktu, że organ nie dokonał właściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w kontekście przepisów u.z.z.w. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium przytoczyło definicje przyłącza kanalizacyjnego oraz wodociągowego, jednak nie dokonało wykładni tych przepisów. Lektura uzasadnienia wskazuje, że jako przyłącze organ uznał cały odcinek wybudowanej przez skarżąca sieci wodociągowej, łącznie z fragmentem umieszczony w pasie drogowym. Takie stanowisko kłuci się z treścią art. 2 pkt 6 u.z.z.w., zgodnie z którym przyłącze wodociągowe to - odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym. Zdaniem Sądu prawidłowa wykładnia przytoczonej definicji prowadzi do wniosku, iż najdalej drugim końcem (tym bliżej sieci) przyłącza wodociągowego jest granica nieruchomości przyłączanej do sieci wodociągowej. Inaczej rzecz ujmując, w rozumieniu ustawy, przyłączem wodociągowym jest - odcinek przewodu łączącego instalację wewnętrzną z siecią, ale tylko do granicy nieruchomości, poza granicą nieruchomości dalsza część przewodu stanowi element sieci. Wykładnia taka koresponduje z treścią art. 5 ust. 2 u.z.z.w., który stanowi, iż jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych z urządzeniem pomiarowym włącznie. Uznanie za przyłącze części przewodu, wykraczającej poza granice nieruchomości, prowadziłoby do sytuacji, iż właściciel działki, będący właścicielem przyłącza, winien być wyposażany w osobny tytuł prawny do wkroczenia na cudze nieruchomości (a takiego ustawa mu nie oferuje). W kontekście powyższego chybione jest stanowisko Kolegium, że skarżąca nie mogła wybudowanego przez siebie odcinaka sieci wodociągowej przekazać na własność gminy M. z uwagi na to, że możliwość taka nie dotyczy przyłączy. Wybudowane przez skarżącą urządzenie tylko od budynku do niej należącego do granicy jej działki stanowi przyłącze wodociągowe, a dalszy odcinek, biegnący w pasie drogowym, stanowi sieć wodociągową. Pomijając okoliczność, że ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu przekazania z dnia 16 września 2016 r. wynika, iż skarżąca przekazała na własność gminy M. urządzenie infrastruktury technicznej, tj. przyłącze wodociągowe o powierzchni urządzeń 0,26 m², wskazać należy, że niewątpliwie możliwe było przekazanie wybudowanego przez skarżącą odcinka sieci wodociągowej na własność gminy M., a którego to właśnie odcinak dotyczy ustalona opłata roczna za zajecie pasa drogowego. Jeżeli zatem skarżąca mogła przekazać wybudowane przez siebie urządzenie na własność gminy, to tym samym nie może być obciążana opłatami za zajecie pasa drogowego po dacie tego przekazania. Opisane powyżej nieprawidłowości skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji. W związku tym, że decyzja organu I instancji nie stała się ostateczna, również należało ją uchylić, celem zapewnienia rozpoznania sprawy z zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ dokona pełnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego biorąc pod uwagę powyższe rozważania i ewentualnie uzupełni materiał dowodowy na okoliczność ustalenia, które fragmenty wybudowanego przez skarżącą urządzenia wodociągowego przekazane zostały na własność gminy M.. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. Wobec uwzględnienia skargi jako zasadnej, w pkt II sentencji wyroku, Sąd, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądził od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, którą stanowi uiszczony wpis od skargi.