I SA/Wa 214/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej S. na decyzję Krajowej Komisja Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisja Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miejskiej S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] , utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] , stwierdzającą nieodpłatne nabycie, z mocy prawa, z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości [...], gmina [...] (obręb [...] ., ark. mapy [...]), stanowiącej działkę oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...], o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] , prowadzonej przez Sąd [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r. stwierdził nieodpłatne nabycie, z dniem [...] maja 1990 r. z mocy prawa przez Gminę [...], prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości gruntowej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wypełniając dyspozycję art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, powoływanej dalej "ustawa - przepisy wprowadzające (...)", w związku z wnioskiem Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., wszczął z urzędu postępowanie komunalizacyjne, dotyczące ww. nieruchomości. Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie zostały spełnione warunki prawne i faktyczne wymagane do wydania decyzji komunalizacyjnej w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...). Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody wniosła Gmina Miejska [...] podnosząc, że organ błędnie ustalił, iż w dniu [...] maja 1990 r. nieruchomość należała do terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego, gdyż w tym dniu przedmiotowa nieruchomość pozostawała w użytkowaniu [...]. Następnie Burmistrz Miasta [...] podał, że w stosunku do wskazanej nieruchomości toczy się postępowanie, którego przedmiotem jest jej zwrot w związku z niezrealizowaniem celu, na który została wywłaszczona. Przy czym postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostało wszczęte wcześniej niż postępowanie komunalizacyjne. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymała w mocy decyzję organu I instancji, uznając ją za prawidłową. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji Wojewody [...] stanowi art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa, mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Jednocześnie decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ww. ustawy. Zdaniem Komisji, w kontekście powołanego przepisu, nie ulega wątpliwości, że organ administracji winien w pierwszej kolejności ustalić, czy przedmiotowe mienie, które stanowiło w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, było mieniem państwowym, a następnie - po pozytywnym ustaleniu w tym zakresie - czy należało w tym dniu do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...). Po ustaleniu, że mienie spełniało przesłanki do jego komunalizacji z mocy prawa, organ winien w dalszej kolejności ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki wyszczególnione w art. 11-12 tej ustawy. W ocenie organu odwoławczego z akt sprawy wynika wprost, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Okoliczność ta nie jest także kwestionowana przez strony. Nadto, na podstawie decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1979 r., nieruchomość tą przekazano w nieodpłatne użytkowanie na rzecz [...] . Przekazanie nieruchomości nastąpiło na czas nieoznaczony. Zatem, według Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, należało uznać, iż w dniu 27 maja 1990 r. opisana nieruchomość pozostawała w użytkowaniu [...]. Jednocześnie, w opinii Komisji, dla ustalenia, czy nieruchomość ta należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". Stosownie do przytoczonego przez organ odwoławczy wyrokiem NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1697/11, pojęcie "należenia" mienia jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające (...), w myśl którego terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc należały do organu administracji państwowej. Skoro zatem, w myśl powołanego art. 6, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. W związku z powyższym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przytoczyła również stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 14 października 1991 r., sygn. akt I SA 770/91, zgodnie z którym grunty przekazane dla potrzeb [...] podlegają komunalizacji. Komisja podkreśliła, że pogląd ten znajduje także odzwierciedlenie w doktrynie, gdzie wskazuje się, iż z art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12 poz. 58, z późn. zm.) wynikało jednoznacznie, że w sposób władczy terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego przekazuje na rzecz [...] nieruchomości, lecz jednocześnie nieruchomości te nadal pozostają własnością Skarbu Państwa. Reasumując Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła prawidłowość decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. Co prawda, Komisja wskazała, że treść uzasadnienia decyzji Wojewody [...] nie spełnia standardów wyznaczonych w art. 107 § 3 k.p.a, a ponadto organ nie zastosował się do obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a., lecz w okolicznościach niniejszej sprawy błędy organu I instancji nie uzasadniają uchylenia decyzji i przekazania jej do ponownego rozpoznania. Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2016 r. stała się przedmiotem skargi Gminy Miejskiej [...], która zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...). Ponadto skarżąca wskazała na błąd w nazwie strony poprzez stwierdzenie nabycia własności przez Gminę [...] a nie Gminę Miejską [...]. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu skargi strona podniosła szereg argumentów na poparcie skargi, w tym m.in. brak ustosunkowania się przez organ do zapisów w księdze wieczystej i niewyjaśnienia do kogo należała przedmiotowa nie ruchomość w dniu 27 maja 1990 r. Zdaniem skarżącego nieruchomość ta nie była mieniem ogólnonarodowym, należącym do terenowego organu administracji stopnia podstawowego, a cel, na który nabywana była nieruchomość, nie był celem komunalnym. Dopiero później nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu w ramach [...] Zespołu Miejskiego z [...] na [...]. Wobec czego należy uznać, że organ naruszył zasady ogólne k.p.a., poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Tym samym, zdaniem skarżącego, organ naruszył art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Naruszenie to mogło jednocześnie doprowadzić do uchybienia regulacji prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zostały spełnione warunki komunalizacji. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 4 tej ustawy mienie ogólnonarodowe może być przekazane gminie, ale na jej wniosek i jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Skarżący podniósł, iż w niniejszej sprawie Gmina Miejska [...] wniosku takiego nie złożyła. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a. ) Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. Rozstrzygnięcie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji są bowiem przedwczesne. Organ odwoławczy ustalił, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1979 r., mocą której przedmiotową nieruchomość przekazano w nieodpłatne użytkowanie na rzecz [...], przy czym przekazanie nieruchomości nastąpiło na czas nieokreślony. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała jednocześnie, że na podstawie powyższego przyjęła, iż w dacie 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała w użytkowaniu ww. [...]. W ocenie Sądu konieczne jest ustalenie - czy powyższa decyzja pozostawała na wskazaną wyżej datę w obrocie prawnym, (poza sporem pozostaje okoliczność, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie państwowe). Dopiero w sytuacji potwierdzenia powyższej okoliczności, w toku ponownie przeprowadzonego postępowania, organy administracji zważywszy na treść przepisu art 5 ust.1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) w zw. z art 6 ust.1 ustawy z dnia 29 kwietnia 198 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dokonają odpowiadającej prawu wykładni pojęcia "należące do“. Sąd wskazuje, że przepis art.5 ust.1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), pod względem systemowym był powiązany z przepisem art.6 ust.1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Aby przeciwstawić się komunalizacji mienia, należy wykazać, że mienie to należy do podmiotu faktycznie mieniem tym władającego w sensie prawnym, a nie faktycznym, co w przedmiotowej sprawie sprowadzić się może do wykazania pozostawania w obrocie prawnym ww. decyzji z dnia [...] stycznia 1979 r. Pojęcie przynależności mienia ("mienie należące“) jest pojęciem normatywnym, bowiem o przynależności mienia do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust.1 powołanej ustawy z 1985 r., który stanowił, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W wypadku jedynie braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości, bezwzględnie należałoby przyjąć, że nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała“ do terenowego organu administracji państwowej. Sąd wskazuje przy tym, powołując się na uchwałę NSA sygn.akt I OPS 2/16, że takie uprawnienie do władania gruntem jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste w świetle ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie mogło powstać w sposób dorozumiany, lecz jego istnienie było uwarunkowane wydaniem uprzedniej decyzji administracyjnej lub umowy, które to czynności stanowiły i stanowią zarazem dowód na istnienie uprawnienia. Przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy organy administracji zastosują się do powyższych wskazań i wykładni rozumienia pojęcia "należące do“. Wobec powyższego uznając skargę za uzasadnioną, choć z nieco innych przyczyn, niż w niej wskazane Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] na podstawie przepisu art.145 §1ust.1lit.c.p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a.