II SA/Wr 341/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. W. i A. W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania remontu przewodów kominowych oddala skargę w całości. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 poz. 290 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania A. W. oraz A. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nr [...], uchylił tę decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków i wyznaczył nowy termin do dnia 30 września 2017 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, którą nakazano skarżącym oraz K. T. wykonanie remontu przewodów grupy P3 w budynku nr [...] przy ulicy B. w Z., poprzez wypełnienie spoin, wyrównanie powierzchni oraz poprzez otynkowanie i spoinowanie części komina ponad dachem. Na uzasadnienie swojej decyzji organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku nr [...] przy ulicy B. w Z. w zakresie stanu technicznego przewodu kominowego. W dniu 6 października 2016 r. inspektorzy PINB dokonali oględzin, w wyniku których stwierdzili, że komin zlokalizowany przy wejściu na strych jest częściowo otynkowany, lecz w okolicy miejsca przy dachu brakuje tynku. Na tynkach widoczne są wykwity od strony wejścia na strych oraz od strony ściany zewnętrznej. Do komina przymocowane są elementy drewniane z nabitymi gwoździami, imitujące wieszki. Górna część komina najprawdopodobniej została przemurowana. Przy drzwiach wyczystkowych także znajdują się wykwity na tynku, najprawdopodobniej powstałe z uwagi na nieodpowiednią eksploatację komina. Następnie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] nałożył na właścicieli budynku obowiązek dostarczenia do jego siedziby opinii kominiarskiej, dotyczącej stanu technicznego przewodu kominowego zlokalizowanego przy wejściu na strych budynku. Następnie K. T. złożył opinię kominiarską z dnia 5 grudnia 2016 r. z wyników przeprowadzonych oględzin - ekspertyzę urządzeń grzewczo-kominowych oraz wentylacyjnych przedmiotowego budynku. W związku z powyższymi ustaleniami Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 2, 3 ustawy Prawo budowlane decyzję nr [...], którą nakazał A. W., A. W. oraz K. T. wykonanie remontu przewodów kominowych grupy P3 w budynku nr [...] przy ulicy B. w Z., poprzez wypełnienie spoin, wyrównanie powierzchni oraz poprzez otynkowanie i spoinowanie części komina ponad dachem w terminie do dnia 30 czerwca 2017 roku. Od decyzji tej odwołali się A. W. i A. W.. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując sprawę na skutek wniesionego odwołania stwierdził, że zgodnie z założeniami przepisów zawartych w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane, obiekty budowlane winny być utrzymywane zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz w należytym stanie technicznym. Przez "należyty stan techniczny" należy rozumieć stan pełnej sprawności obiektu budowlanego lub jego części, nie posiadającego jakichkolwiek uszkodzeń, zwłaszcza takich, które mogą powodować niebezpieczeństwo przy użytkowaniu obiektu lub jego części. Przepis art. 66 Prawa budowlanego ma charakter restytucyjny i ma za zadanie doprowadzenie istniejącej substancji mieszkaniowej do stanu zgodnego z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z założeniami zawartymi w art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obiekty budowlane winny być utrzymywane i użytkowane zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz w należytym stanie technicznym. Za właściwe utrzymanie obiektów budowlanych ustawa uznaje ich użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywanie w należytym stanie technicznym i estetycznym. Stosownie do dyspozycji art. 66 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska; jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku; jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowi ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku; jest w nieodpowiednim stanie technicznym - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Dalej organ odwoławczy podał, że rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostało w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 pkt 1, 2, 3 ustawy Prawo budowlane i zdaniem organu II instancji nie ma wątpliwości co do prawidłowości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w związku z tym, iż przewody kominowe są w złym stanie technicznym, co jednoznacznie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził jednak, iż stan techniczny przewodów kominowych może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia lub środowiska. W związku z powyższym w omawianej sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1, 2 Prawo budowlane. Jak jednoznacznie wynika z akt sprawy I instancji, organ orzekający przeprowadził czynności wyjaśniające na podstawie przywołanej regulacji, których efektem było niesporne, wobec istniejących dowodów, ustalenie konieczności orzeczenia nakazu wykonania wyżej przywołanych robót budowlanych, celem doprowadzenia przewodów kominowych w budynku do właściwego, zgodnego z przepisami, stanu technicznego, pozwalającego na ich bezpieczne użytkowanie. Obowiązki wynikające z zaskarżonej decyzji mają poparcie w opinii – ekspertyzie urządzeń grzewczo-kominowych oraz wentylacyjnych w budynku sporządzonej przez posiadającego wymagane uprawnienia mistrza kominiarskiego. Z akt sprawy wynika, że podmiot właściwy do dbania o stan przedmiotowego budynku nie dopełnił ciążącego na nim, na mocy przepisu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązku, tj. nie utrzymuje go w należytym stanie technicznym, dopuszczając tym samym do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Natomiast odnosząc się do odwołania organ stwierdził, iż nie ma ono wpływu na rozstrzygnięcie. Odwołujący się twierdzą, iż przedmiotowe kominy zostały przemurowane bez wymaganego pozwolenia. Organ odwoławczy wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie dwóch kominów, na odcinku od podłogi strychu do ich korony oraz słupa, na którym opiera się połać dachowa budynku, które zakończone zostało decyzją z dnia [...] r. nr [...], którą umorzono postępowanie w ww. sprawie. Decyzja ta była przedmiotem weryfikacji dokonywanej w trybie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego na wniosek A. W. i A. W., w wyniku czego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB. Natomiast odnośnie do błędnego oznaczenia, że budynek stanowi zabytek w gminnej ewidencji zabytków miasta B., organ odwoławczy wskazał, iż PINB w Z. postanowieniem z dnia [...] sprostował błąd pisarski w swojej decyzji z dnia [...] roku nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczoną decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wnieśli A. W. i A. W.. W skardze zarzucono, że w postępowaniu administracyjnym zostały naruszone przepisy prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie. Postępowanie powinno być prowadzone w kierunku art. 48-49 Prawa budowlanego. Rzeczywisty stan faktyczny jest taki, że została popełniona samowola budowlana przez inwestora K. T., a sprawa nie została do końca wyjaśniona. Podkreślono, że dostęp do strychu i kominów ma wyłącznie inwestor, gdyż wejście na strych jest tylko przez jego mieszkanie. Przedmiotowa nieruchomość podzielona jest poziomo na dwa lokale mieszkalne, parter budynku zajmują skarżący, a piętro K. T.. Ponadto w sprawie zostały naruszone przepisy prawa procesowego, gdyż nie został zebrany w pełni materiał dowodowy, żadna ze stron nie została przesłuchana, nie zostały uwzględnione wnioski dowodowe składne do PINB w Z. tj. skan umowy na remont dachu. Te uchybienia miały znaczący wpływ na wynik postępowania. Nadto postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, bo od dnia 15 lipca 2014 r. i zostało popełnionych mnóstwo błędów. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Następnie skarżący pismem z dnia 2 czerwca 2017 r. wnieśli o zwrot kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego była kontrola legalności zaskarżonej decyzji, którą wydano w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: Dz.U. z 2017 r. poz. 1332), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przepis ten nawiązuje w swojej treści do art. 61 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. W art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego mowa zaś o tym, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-7 oznaczają spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych dotyczących nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, higieny, zdrowia i środowiska, bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów, ochrony przed hałasem, oszczędności energii i izolacyjności cieplnej, zrównoważonego wykorzystania zasobów naturalnych. Dalej chodzi o zapewnienie warunków użytkowych zgodnych z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników, usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów. Dalsze warunki, do których przestrzegania zobowiązany jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obejmują także konieczność utrzymania właściwego stanu technicznego oraz niezbędnych warunków do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich, warunków bezpieczeństwa i higieny pracy, ochronę ludności, zgodnie z wymaganiami obrony cywilnej, a także ochronę obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską. Dalej powiedzieć należy, że jeżeli podmiot zobowiązany nie wywiąże się z ciążących na nim z mocy prawa wyżej wymienionych obowiązków, których celem jest utrzymanie obiektu we właściwym stanie technicznym i estetycznym, to uprawnia właściwy organ do odpowiedniej (przewidzianej ustawą) ingerencji, umożliwiającej ich wyegzekwowanie. Przy czym zauważyć wypada, że przepis art. 66 Prawa budowlanego nie tworzy dla obiektu lub jego właściciela nowych, niewynikających z ustawy obowiązków, lecz precyzuje ustawowe obowiązki, co umożliwia oraz zabezpiecza ich wykonalność. Zaznaczyć jeszcze należy, że użyte w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego sformułowanie "nieodpowiedni", odniesione do stanu technicznego obiektu budowlanego, jest nieostre, w ustawie pojęcie to nie zostało zdefiniowane. Zatem ocena, czy stan techniczny danego obiektu jest nieodpowiedni, musi odnosić się do obowiązujących przepisów. Wobec tego można stwierdzić, że obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym wówczas, kiedy zachodzi niezgodność tego stanu z przepisami techniczno-budowlanymi. Przepisy techniczno-budowlane to, jak wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, m.in. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, określane w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie może więc stanowić podstawy nałożenia przez organ nadzoru budowlanego obowiązków związanych z doprowadzeniem użytkowanego obiektu do odpowiedniego stanu technicznego bez jednoczesnego wykazania w decyzji, że stan techniczny obiektu budowlanego, wynikający z jego użytkowania, jest niezgodny z obowiązującymi przepisami. Podstawą nałożenia obowiązku na podstawie art. 66 mogą być jedynie takie okoliczności, które wynikają z naruszenia przepisów dotyczących użytkowania budynków (zob. A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 66, w: A. Gliniecki /red./ Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwer, 2016). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Z doręczonych Sądowi akt administracyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w opinii sporządzonej w dniu 5 grudnia 2016 r. przez uprawnionego mistrza kominiarskiego stwierdzono, iż odcinki przewodów kominowych, w tym komin oznaczony jako P3, mają niepełne spoiny i są nieotynkowane, częściowo nieszczelne (P2). Nadto wskazano w tym dokumencie, że należy odcinki oznaczone jako P2 i P3 dostosować do wymagań wynikających z Polskiej Normy PN-89/B-10425 (w zakresie wypełnienia spoin i otynkowania przewodów). Wobec tego Sąd ocenił, że prawidłowo organy obu instancji zakwalifikowały tak opisany stan techniczny ww. przewodów kominowych jako nieodpowiedni. Trafnie organy nadzoru budowlanego uznały, że stwierdzony nieodpowiedni stan techniczny budynku prowadzi do pogorszenia sprawności technicznej i właściwości użytkowych budynku. Prawidłowo też zaskarżoną decyzję skierowano do wszystkich współwłaścicieli budynku. Wobec tego Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji zasadnie i prawidłowo zastosowały art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nadto, zdaniem Sądu, prawidłowo organ odwoławczy zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie zmiany terminu do wykonania nakazanych robót budowlanych, bowiem należało uwzględnić czas trwania postępowania w II instancji. Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi powiedzieć należy, że Sąd jej nie podzielił, ponieważ przepisy art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego, których stosowania domagają się skarżący, mają zastosowanie w razie budowy lub wykonywania robót budowlanych bez pozwolenia lub zgłoszenia. Tymczasem przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją był stan techniczny przewodów kominowych. Kwestię ewentualnej samowoli budowlanej, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i treści skargi, organ nadzoru budowlanego badał w odrębnym postępowaniu, w którym wydano decyzję ostateczną o umorzeniu postępowania. Wobec tego, że decyzja ostateczna wiąże organy i inne osoby do czasu jej eliminacji z obrotu prawnego, należało uznać, że kwestia samowoli budowlanej nie mogła być przez organy nadzoru budowlanego badana ponownie (zakaz orzekania dwa razy w tej samej sprawie). Nadto wbrew zarzutom podniesionym w skardze, zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający i nie zachodziła konieczność uzupełniania go na przykład poprzez przesłuchanie strony, co mogłoby nastąpić, gdyby po wyczerpaniu innych środków dowodowych pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (zob. art. 86 Kodeksu postępowania administracyjnego). Takich faktów Sąd się w sprawie nie dopatrzył. Natomiast w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, uzasadnione było wydanie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości – tak jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji. Nadto – zdaniem Sądu – nie miały znaczenia dla sprawy stanu technicznego przewodów kominowych argumenty skarżących, że organy nie rozważyły treści korespondencji skarżących z uczestnikiem postępowania K. T.. Zdaniem Sądu jest tak, ponieważ celem art. 66 Prawa budowlanego jest, aby jego stosowanie prowadziło do zapewnienia właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym dobrom chronionym. W związku z regulacją mającą spełnić powyższy cel nie mają znaczenia powody, które doprowadziły do sytuacji spełniających przesłanki określone w tym artykule. Orzekający w sprawie na podstawie tej regulacji organ nadzoru budowlanego nie ma więc uprawnień do badania przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia czy przyczyn jego nieodpowiedniego użytkowania itd. Nie może badać również, kto ponosi odpowiedzialność za stwierdzony stan (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2000 r., IV SA 1393/98, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Na zastosowanie nakazu nie wpływa też okoliczność, czy i w jakim stopniu adresat decyzji jest winny powstania przesłanek zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania i zakończenia go odpowiednim nakazem. Dodatkowo wyjaśnić należy, że podniesiona w skardze długotrwałość postępowania w sprawie również nie miała wpływu na zasadność skargi. Przy czym skarżący twierdzą, że postępowanie trwało od dnia 15 lipca 2014 r., co jest błędem, ponieważ zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku zostało sporządzone w dniu 13 czerwca 2016 r. To co do tej pory powiedziano oznacza, że Sąd rozpoznający skargę nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd administracyjny w świetle art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: p.p.s.a.) uchyla zaskarżoną decyzję wyłącznie w razie jeżeli stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ Sąd w niniejszej sprawie – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – naruszeń prawa materialnego czy procesowego tego rodzaju i mających istotny wpływ na wynik sprawy nie stwierdził, skargę należało oddalić. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego nie orzekano, gdyż z art. 200 p.p.s.a. wynika, że zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu jedynie w razie uwzględnienia skargi.