II SA/Bd 208/16

Dnia 31 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2016 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w B. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej w związku z pobieraniem nauki uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Centrum Szkolenia L. nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Skarżący K. S. pełniący zawodową służbę wojskową w Centrum Szkolenia Logistyki w G. na stanowisku dowódcy drużyny wystąpił do Komendanta Centrum Szkolenia Logistyki w G. z wnioskiem z dnia [...] o udzielenie pomocy finansowej w formie: zwrotu kosztów nauki pobieranych przez uczelnię (czesne) oraz zwrotu kosztów noclegów i przejazdu do i z miejsca zamieszkania w wysokości i w zakresie określonym w przepisach o należnościach przysługujących żołnierzom z tytułu podróży służbowych na obszarze kraju, w związku z pobieraniem nauki na 3 roku niestacjonarnych studiów I stopnia w Akademii Obrony Narodowej w W.. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Komendant Centrum Szkolenia Logistyki w G. decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił skarżącemu wnioskowanej pomocy finansowej. Przytaczając przepisy art. 52 ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm.) i § 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 września 2014 r. w sprawie nauki żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1352), oraz wskazując, że na obecnie zajmowanym przez skarżącego stanowisku służbowym, zgodnie z Kartą Opisu Stanowiska Służbowego wymagane jest ukończenie szkoły średniej, organ I instancji stwierdził, że podjęty przez skarżącego kierunek nauki nie jest zbieżny z wymaganymi kwalifikacjami na zajmowanym stanowisku służbowym. Organ podkreśli również, że skarżący nie jest także przewidywany w perspektywie rozwojowej do objęcia stanowiska służbowego, na którym wymagane byłoby wykształcenie wyższe w specjalności logistycznej. Okoliczności te w ocenie organu w świetle ww. przepisów uzasadniają odmową przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy finansowej. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie domagając się ponownego rozpatrzenia wniosku o pomoc finansową zgodnie z decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] w sprawie naboru na niestacjonarne studia I stopnia dla podoficerów i szeregowych zawodowych w roku akademickim [...]. Skarżący podkreślił, że Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w B rozpatrzył jego wniosek o skierowaniu na studia pozytywnie i przesłał go z poparciem do wyższych przełożonych, którzy również zaaprobowali jego kandydaturę na studia. W następstwie rozpatrzenia ww. odwołania Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w B decyzją z dnia [...] nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podzielając stanowisko organu I instancji, że skoro dla stanowiska służbowego dowódca drużyny kwalifikacje wymagane do spełnienia określone zostały w Karcie Opisu Stanowiska Służbowego jako wymóg ukończenia szkoły średniej, a skarżący ten warunek spełnia, to tym samym pomoc finansowa mu nie przysługuje. Organ zaznaczył, że podjęta samodzielnie przez skarżącego nauka na studiach I stopnia w Akademii Obrony Narodowej przewyższa wymagania kwalifikacyjne na zajmowanym lub planowanym do wyznaczenia stanowisku służbowym. Na decyzję Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w B z dnia [...] skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy domagając się jej uchylenia i orzeczenia o przyznaniu wnioskowanej pomocy finansowej. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenia: 1) przepisów prawa procesowego przez niewykonanie rozkazu (decyzji) Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] w sprawie naboru na niestacjonarne studia pierwszego stopnia dla podoficerów i szeregowych zawodowych w roku akademickim [...], co zgodnie z decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] w sprawie wprowadzenia do użytku Regulaminu Ogólnego Sil Zbrojnych narusza art. 14 dotyczący wykonania rozkazu, 2) przepisów prawa materialnego - art. 52 ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, § 6, § 8, § 9 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 września 2014 r. w sprawie nauki żołnierzy zawodowych poprzez niesłuszne uznanie, że poziom i kierunek nauki nie jest zbieżny z wymaganiami kwalifikacyjnymi na zajmowany lub planowanym do wyznaczenia stanowiskiem służbowym, podczas gdy ustawodawca nie określił jakie kierunki nauki należy uznać za zbieżne z wymaganiami kwalifikacyjnymi dla poszczególnych stanowisk służbowych, 3) przepisu prawa materialnego - art. 52 ust. 4 ww. ustawy z dnia 11 września 2003 r. poprzez niesłuszne uznanie, że organ I instancji słusznie odmówił wyrażenia zgody na udzielenie skarżącemu pomocy finansowej, podczas gdy dalsze kształcenie i podwyższenie kwalifikacji zawodowych jest niezbędne do właściwego wypełniania zadań służbowych na zajmowanym stanowisku, jak również jest zgodne z Kartą Opisu Stanowiska Służbowego zajmowanego przez skarżącego, 4) przepisu prawa materialnego - art. 3 ust. 3 decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] poprzez odmowę wyrażenia zgody na udzielenie pomocy finansowej, podczas gdy powyższa decyzja nakazuje właściwym dysponentom środków budżetowych zabezpieczyć środki finansowe przeznaczone na pomoc finansową udzielaną podoficerom i szeregowym w związku z pobieraniem nauki, 5) przepisu postępowania - art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niepodjęcie niezbędnych kroków zmierzających do załatwienia sprawy, 6) przepisu postępowania - art. 8 kpa poprzez naruszenie zasad praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia sprawy, 7) przepisu postępowania - art. 9 kpa poprzez naruszenie zasady informowania stron o okolicznościach mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków, 8) przepisu postępowania - art. 10 kpa poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania przed wydaniem zaskarżonej decyzji, 9) przepisu postępowania - art. 9 kpa mające istotny wpływ na wynik postępowania poprzez zaniechanie w sposób wyczerpujący zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego oraz poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji, co stanowi przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów, 10) przepisu postępowania - art. 107 § 3 kpa poprzez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do dowodów bądź nie podanie przyczyn odmówienia im wiarygodności i mocy dowodowej, a ponadto pominięcie w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm.) żołnierz zawodowy może pobierać naukę, jeżeli nie koliduje to z wykonywaniem przez niego zadań służbowych (ust. 1). Żołnierz zawodowy pisemnie informuje o fakcie pobierania nauki dowódcę jednostki wojskowej, w której zajmuje stanowisko służbowe (ust. 2). Żołnierz zawodowy może wystąpić do dowódcy, o którym mowa w ust. 2, z wnioskiem o udzielenie pomocy w związku z pobieraniem nauki (ust. 3). Pomoc, o której mowa w ust. 3, może być udzielona wyłącznie w przypadkach, gdy poziom i kierunek nauki są zbieżne z wymaganiami kwalifikacyjnymi na zajmowanym lub na planowanym do wyznaczenia stanowisku służbowym (ust. 4). Użyte w przepisie art. 52 ust. 4 ww. ustawy sformułowanie "pomoc (...) może być udzielona" wskazuje, że decyzja rozstrzygająca sprawę w tym przedmiocie ma niewątpliwie charakter uznania administracyjnego. Uznaniowość nie oznacza jednak dowolności i pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody przy jej wydawaniu, albowiem jej granice wyznaczają z jednej strony reguły postępowania administracyjnego, z drugiej zaś przesłanki zawarte w ww. przepisie. W zakresie prowadzenia postępowania i orzekania organ związany jest więc rygorami procedury administracyjnej, określonej w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako kpa). Organ powinien zatem przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 tej ustawy, w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Materialnoprawny przepis art. 52 ust. 4 ustawy wyraźnie stanowi natomiast, w jakich przypadkach pomoc finansowa może być żołnierzowi przyznana, tj. w sytuacji, gdy poziom i kierunek nauki są zbieżne z wymaganiami kwalifikacyjnymi na zajmowanym lub na planowanym do wyznaczenia stanowisku służbowym. Oceny tej materiolnoprawnej przesłanki należy dokonać z uwzględnieniem treści uszczegółowiającego tę przesłankę przepisu § 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 września 2014 r. w sprawie nauki żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1352, dalej powoływanego jako z dnia 15 września 2014 r.), który określa, że dowódca jednostki wojskowej, ustalając spełnienie warunków do udzielenia pomocy w związku z pobieraniem nauki, określonych w art. 52 ust. 4 ustawy, uwzględnia kierunki rozwoju zawodowego i potrzeby szkoleniowe żołnierza zawodowego zawarte w jego opinii służbowej. Kwestią o podstawowym znaczeniu w toku rozpoznawania wniosku skarżącego o udzielenie pomocy w związku z pobieraniem nauki było zatem ustalenie przez organ - w sposób odpowiadający wymogom decyzji uznaniowej - czy poziom i kierunek nauki podjętej przez skarżącego był "zbieżny" z wymaganiami kwalifikacyjnymi na zajmowanym lub na planowanym do wyznaczenia stanowisku służbowym (art. 52 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych) z uwzględnieniem kierunków rozwoju zawodowego i potrzeb szkoleniowych żołnierza zawodowego zawartych w jego opinii służbowej (§ 4 ww. rozporządzenia z dnia 15 września 2014 r.). W ocenie Sądu orzekające organy przedmiotowego ustalenia z uwzględnieniem ww. wymagań nie poczyniły w sposób zgodny z prawem. Należy podkreślić, że ani przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ani rozporządzenia z dnia 15 września 2014 r. nie wskazują, jakie kierunki nauki należy uznać za zbieżne z wymaganiami kwalifikacyjnymi dla poszczególnych stanowisk służbowych. W takiej sytuacji tym bardziej ocena w zakresie spełnienia wymienionej przesłanki winna być dokonana przez organ ze szczególną starannością i wnikliwością, a następnie uzasadniona w decyzji w sposób pozwalający na ocenę prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń. W niniejszej sprawie organ uznając, że kierunek nauki podjętej przez skarżącego nie jest zbieżny z wymaganymi kwalifikacjami na zajmowanym lub planowanym do wyznaczenia stanowisku swojego poglądu należycie nie uzasadniły, gdyż powołały się jedynie na okoliczność określania - w Karcie Opisu Stanowiska Służbowego, Część III Kwalifikacje a) Wymagane do Spełnienia – iż dla stanowiska służbowe dowódca drużyny kwalifikacje wymagane do spełnienia to ukończenie szkoły średniej. Organ I instancji dodatkowo wskazał, że skarżący nie jest także przewidywany w perspektywie rozwojowej do objęcia stanowiska służbowego, na którym wymagane byłoby wykształcenie wyższe w specjalności logistycznej, niemniej w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego i z czego wynika to twierdzenie. Bezsprzecznie skarżący posiada aktualnie kwalifikacje wymagane (ukończenie szkoły średniej) do zajmowania stanowiska dowódcy drużyny, w przeciwnym wypadku nie mógłby go objąć. Te kwalifikacje tą są jednak kwalifikacje wymagane, niezbędne, konieczne do objęcie stanowiska. Już z samej treści Karty Opisu Stanowiska Służbowego wynika, że są również kwalifikacje preferowane, dodatkowe. Nie można więc kwalifikacji wymaganych do zajmowania stanowiska utożsamiać z przesłanką zbieżności nauki z wymaganiami kwalifikacyjnymi na zajmowanym lub planowanym do wyznaczenia stanowisku. Zwłaszcza, że aktualnie rozporządzenie wykonawcze z dnia 15 września 2014 r. stanowi, iż ocena tej zbieżności wymaga uwzględnienia "kierunków rozwoju zawodowego i potrzeb szkoleniowych" żołnierza zawodowego zawartych w jego "opinii służbowej". Dotychczas obowiązujące natomiast rozporządzenie stanowiło, iż przy ocenie tej przesłanki bierze się pod uwagę wymagania kwalifikacyjne określone w karcie opisu zajmowanego przez żołnierza zawodowego stanowiska służbowego lub stanowiska służbowego wskazanego w prognozie przebiegu zawodowej służby wojskowej, zawartej w opinii służbowej. Ustalając zbieżność kierunku nauki bierze pod uwagę w szczególności nazwę kierunku oraz program nauki pobieranej przez żołnierza zawodowego. Zdaniem Sądu, zmiana treści rozporządzania we wskazanym zakresie większy akcent kładzie na rozwój zawodowy i potrzeby szkoleniowe samego żołnierza, niż na sam opis wymagań kwalifikacyjnych dla stanowiska służbowego. W przedmiotowej sprawie organy do tej kwestii się w ogóle nie odniosły, nie wyjaśniły też w żaden sposób kwestii kierunków rozwoju zawodowego i potrzeb szkoleniowych skarżącego z powalaniem się na jego opinię służbową, a tego wymaga przecież § 4 rozporządzenia z dnia 15 września 2014 r. Ponadto ocena tych określonych § 4 rozporządzenia z dnia 15 września 2014 r. okoliczności powinna być dokonana, jak słusznie podkreślił to skarżący, w kontekście faktu, iż to przełożeni skarżącego wytypowali i zaakceptowali pozytywnie kandydaturę skarżącego do nauki na konkretnym kierunku studiów – logistyka, uznając je tym samym co najmniej za przydatne dla stanowiska służbowego skarżącego. Istotnym jest także, że ww. akty prawne mówią nie tylko o zajmowanym stanowisku służbowym, ale także planowanym do wyznaczenia. Zatem także ta ostatnia kwestia powinna być szczegółowo wyjaśniona w decyzjach organów, w tym także z uwzględnieniem faktu, że kandydatura skarżącego na studia o kierunku logistyka była przez przełożonych skarżącego zaakceptowana, pozytywnie zaopiniowana i uznana za przydatną w określonym korpusie osobowym. Z uwagi zatem na brak ustosunkowania się i wyjaśnienia przez orzekające w sprawie organy wszystkich wskazanych powyżej kwestii istotnych z punktu widzenia oceny przesłanki zbieżności poziomu i kierunku nauki z wymaganiami kwalifikacyjnymi na zajmowanym lub na planowanym do wyznaczenia stanowisku służbowym, nie można było uznać decyzji uznaniowej o odmowie przyznania pomocy finansowej za zgodną z prawem. Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego należy ocenić, że wydane w sprawie decyzje nie odpowiadają prawu, gdyż naruszają zakres uznania administracyjnego w związku z brakiem odniesienia się i wyjaśnienia przez orzekające organy istotnych z punktu widzenia art. 52 ust. 4 kwestii. Stwierdzając więc istotne naruszenie w sprawie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł o uchylenia decyzji organów obu instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku Sądu.