II SA/Op 232/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 15 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Starosta Prudnicki decyzją z dnia 30 stycznia 2017 r., nr [...], orzekł o uznaniu M. K. za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust.1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej K.p.a.). W uzasadnieniu organ podał, że materiał dokumentacyjny sprawy potwierdza, iż w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy M. K. spełniała warunki do uznania za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ww. ustawy, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, co stanowiło podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji M. K. wyjaśniła, że przez okres czterech lat opiekowała się niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, rezygnując z innego zatrudnienia. Zaznaczyła, że za czas sprawowanej opieki były odprowadzane składki emerytalne, a okres ten został przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaliczony do jej stażu pracy. Podniosła, że mąż jej do dnia 10 grudnia 2016 r. był osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, zaś kolejną decyzją Powiatowego Zespołu Orzekającego orzeczono o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. Skarżąca dodała, że mąż nie wymaga już stałej całodobowej opieki w codziennym funkcjonowaniu, ale nadal jest niezdolny do podjęcia pracy. Wymaga obecności skarżącej w wyjazdach do poradni onkologicznej, radiologicznej, pulmonologicznej i endokrynologicznej. Wywodziła, że ma [...] lat i znalazła się w sytuacji "patowej", trudno jej znaleźć pracę, a utrata zasiłku opiekuna i zasiłku pielęgnacyjnego przez męża spowodowała jeszcze trudniejszą sytuację materialną jej rodziny. Stwierdziła, że zasiłek dla bezrobotnych jest dla niej nieodzowny, "by nie martwić się o koszty poszukiwania pracy, nie musieć oszczędzać na wszystkim i aby starczyło na lekarstwa, wizyty lekarskie oraz utrzymanie rodziny z czwórką uczących się dzieci". Wojewoda Opolski decyzją z dnia 15 marca 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda przypomniał stan faktyczny sprawy, po czym przytoczył treść przepisów art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a do i; a także art. 71 ust. 2 pkt 9 ww. ustawy. Następnie organ odwoławczy podał, że na podstawie akt ustalono, iż w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy, tj. od dnia 29 sierpnia 2015 r. do dnia 29 stycznia 2017 r. skarżąca od dnia 29 sierpnia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem opieki nad członkiem rodziny ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Odnotował również, że utrata prawa do świadczenia została spowodowana zmianą stopnia niepełnosprawności (ze znacznego na umiarkowany) osoby, nad którą strona sprawowała opiekę. Zważywszy na przywołane przepisy, organ odwoławczy uznał, że strona nie spełniała przesłanek umożliwiających przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jednocześnie Wojewoda nadmienił, że organy zatrudnienia nie mają możliwości przyznawania świadczeń poza obowiązującą regulacją prawną, np. z uwagi na szczególną sytuację materialną i życiową, w jakiej strona się znalazła. W tym kontekście wskazał na kompetencje i zadania ośrodków pomocy społecznej. W skardze na powyższą decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 15 marca 2017 r. M. K. oświadczyła, że nie godzi się z treścią tego orzeczenia. Wniosła o przychylenie się do jej stanowiska wyrażonego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Podniosła, że po zmianie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jej męża znalazła się w trudnej sytuacji. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i powołał się na tożsame argumenty, które zostały tam zamieszczone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej: P.p.s.a.)). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a.). Na wstępie wskazać należy, że badając zgodność z prawem decyzji z dnia 15 marca 2017 r. oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji, Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 645 z późn. zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia także ustawą. Z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni; b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę; c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2; d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, f) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, g) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, w wysokości 9,75% przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia, h) był zatrudniony za granicą i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant, i) był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze prawa przyjmuje się, że powyższe przepisy nie mają charakteru uznaniowego. Przepis art. 71 ustawy jest przepisem o charakter bezwzględnie obowiązujący i nie daje organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym. Ustawodawca jednoznacznie i w sposób zupełny określił przesłanki wymagane do ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych. Mają więc one charakterze bezwzględnie obowiązującym i nie uprawniają organów administracji do uznaniowego przyznawania prawa do zasiłku dla bezrobotnych (prawo to mogą otrzymać wyłącznie osoby spełniające kryteria przyjęte w ustawie). Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi jednoznacznie, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu (...) jeżeli na dzień rejestracji legitymuje się okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym co najmniej 365 dni, który przypada w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Trzeba pokreślić, że organy zatrudnienia nie mogą przyjmować innego, aniżeli określony wyraźnie w ustawie - okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy - do ustalenia uprawnień danej osoby do nabycia zasiłku dla bezrobotnych. Oznacza to, że organy w prowadzonym postępowaniu zobowiązane są ustalić jedynie, czy zaistniały wskazane w ustawie przesłanki przyznania zasiłku, a w razie ich braku nie mogą oceniać przyczyn, dla których wymagane przesłanki się nie ziściły. Treść art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy jest jasna, zrozumiała i niebudząca wątpliwości. Gramatyczna wykładnia cytowanego przepisu daje podstawę do odczytania i do stosowania go w ten sposób, że organ bada - okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji. W niniejszej sprawie materialną podstawę prawną odmowy przyznania skarżącej zasiłku dla bezrobotnych stanowił art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia. Przepis ten został dodany do przedmiotowej ustawy ustawą z dnia 6 października 2016 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1940). Stosownie do powołanego wyżej przepisu art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, w wersji obowiązującej na dzień wydania decyzji organu pierwszej, jak i drugiej instancji, i w zakresie mającym znaczenie dla niniejszej sprawy, prawo do zasiłku przysługiwało bezrobotnemu, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z tym, że do okresu zatrudnienia zalicza się okres pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, jeżeli utrata prawa do niego była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. W celu więc rozstrzygnięcia, czy skarżącej przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych należało ustalić, czy pozostawała ona w zatrudnieniu lub okresach równoważnych przez co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających datę rejestracji, tj. 30 stycznia 2017 r. Okres 18 miesięcy poprzedzających datę rejestracji to w przypadku skarżącej okres od 29 sierpnia 2015 r. do dnia 29 stycznia 2017 r. Przy czym istotnym w niniejszej sprawie jest, z uwagi na zrównanie z okresem zatrudnienia, po myśli art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy - okresu pobierania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego, stwierdzenie, czy zostały spełnione przez skarżącą przesłanki określone w tym przepisie. Niespornym w sprawie jest, iż skarżąca w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy oraz, że utrata prawa do tego świadczenia została spowodowana zmianą stopnia niepełnosprawności osoby, nad którą sprawowała opiekę. Powiatowy Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w [...] orzeczeniem z dnia 12 stycznia 2017 r., nr [...], zaliczył I. K. (męża skarżącej, nad którym sprawowała opiekę) do stopnia niepełnosprawności - umiarkowanego, również bezsprzecznie skarżąca po tej dacie nie dysponowała decyzją o przyznaniu świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Utrata świadczenia pomocowego nie była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Zatem trafnie organy obu instancji oceniły, że strona, po myśli art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, nie spełniła przesłanek umożliwiających przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Co oznacza, że w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania łącznie przez okres co najmniej 365 dni nie była zatrudniona, co z kolei stanowiło podstawę odmowy przyznania zasiłku. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nie stwierdzono również naruszenia przepisów postępowania w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy. Sumując, w rozpoznawanej sprawie organy dokonały właściwych ustaleń i w sposób wyczerpujący wyjaśniły okoliczności, które przesądziły o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W toku postępowania administracyjnego rozważono wszelkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności sprawy - zdaniem Sądu - skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dlatego Sąd oddalił skargę, stosując art. 151 P.p.s.a.