VI SA/Wa 2599/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej kpa), w zw. z art. 34c ust. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu brudnych pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 299 – dalej ustawa) oraz art. 34a pkt 1 w zw. z art. 21 ust. 3 pkt 1 i ust. 3a oraz art. 34c ust. 1 i 2 ustawy, po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] maja 2015 r. uchylił w całości decyzję Generalnego Inspektora Informacji Finansowej z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] i po ponownym rozpatrzeniu sprawy nałożył na M. Sp. z o.o. z siedzibą w C. karę pieniężną w wysokości [...] zł za niedopełnienie obowiązku przekazania Generalnemu Inspektorowi Informacji Finansowej (dalej zwanego Generalnym Inspektorem) dokumentów transakcji, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W trakcie kontroli przeprowadzonej w M. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej skarżąca) w dniach [...] maja – [...] czerwca 2013 r. kontrolerzy Narodowego Banku Polskiego w K. (dalej NBP) stwierdzili nieprawidłowość polegającą na niedopełnieniu obowiązku przekazania Generalnemu Inspektorowi dokumentów dotyczących dwóch transakcji, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, tj. - transakcji sprzedaży 3 kg złota za kwotę [...] zł na rzecz firmy I. Sp. z o.o. przeprowadzonej w dniu [...].05.2013 r. - transakcji sprzedaży 1 kg złota za kwotę [...] zł na rzecz firmy T. Sp. z o.o. przeprowadzonej w dniu [...].05.2013 r. Powyższe ustalenia, NBP przedstawił w protokole pokontrolnym z dnia [...] września 2013 r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Generalny Inspektor decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości [...] zł za niedopełnienie obowiązku o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, iż powód naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy pozostaje bez znaczenia dla wymiaru kary, przy ustalaniu której uwzględnia się rodzaj i zakres naruszenia, dotychczasową działalność instytucji obowiązanej oraz jej możliwości finansowe. Odnosząc się do twierdzenia strony, iż art. 34a pkt 1 ustawy zawierający zamknięty katalog uchybień nie obejmuje sytuacji opóźnienia w przekazaniu dokumentacji o transakcji, Generalny Inspektor stwierdził, iż wskazywanie dodatkowo w penalizowanym artykule terminu na wykonanie obowiązku jest niezasadne, ponieważ został on już określony w innym przepisie ustawy. W reakcji na wniosek spółki o umorzenie postępowania, Generalny Inspektor stwierdził, iż nie może on odnieść zamierzonego skutku z racji niespełnienia warunków bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Materiał dowodowy jednoznacznie bowiem wskazuje na wystąpienia naruszenia przepisów prawa. Następnie organ wskazał, iż przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej wziął pod uwagę dotychczasową działalność spółki oraz uwzględnił jej możliwości finansowe (spółka za rok 2013 wykazała dochód w wysokości [...] zł a za rok 2014 w wysokości [...] zł). W odwołaniu od decyzji spółka zarzuciła naruszenie: 1. art. 34a pkt 1 w zw. z art. 8 ust. 1, art. 12 ust. 2 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek nałożenia kary pieniężnej w sytuacji braku podstaw umożliwiających jej nałożenie; 2. art. 6, art. 7, art. 8 kpa poprzez nałożenie kary pieniężnej, w przypadku gdy norma prawna art. 34a pkt 1 ustawy nie sankcjonuje ww. uchybienia tj. przekazania z opóźnieniem informacji do Generalnego Inspektora o przeprowadzeniu transakcji, a jedynie brak rejestracji transakcji lub nieprzekazanie Generalnemu Inspektorowi dokumentów dotyczących transakcji, co skutkuje naruszeniem zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania do działania organów administracji. Wskazując na powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Minister Rozwoju i Finansów (dalej Minister, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] października 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i po ponownym rozpatrzeniu sprawy nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wydanej decyzji Minister wskazał, że przepisy ustawy oraz przepisy wykonawcze do ustawy jednoznacznie określają zarówno rodzaj transakcji podlegającej przekazaniu (art. 8 ust. 1 ustawy) oraz termin przekazania informacji o tej transakcji (art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy), jak również sankcje administracyjne za niedopełnienie przedmiotowego obowiązku (art. 34a pkt 1 ustawy). Z powyższego wynika – zdaniem organu – że instytucja obowiązana przeprowadzająca transakcję, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, powinna przekazać informacje o niej w terminie 14 dni po upływie każdego miesiąca kalendarzowego. Przekazanie zatem ww. informacji w późniejszym terminie niż wskazany w ustawie, stanowi niedopełnienie obowiązku przekazania dokumentów dotyczących transakcji o którym mowa w art. 34a pkt 1 ustawy. A zatem instytucja obowiązana, która poinformowała Generalnego Inspektora o zarejestrowanej transakcji z opóźnieniem, podlega na podstawie art. 34a pkt 1 ustawy karze pieniężnej. Minister nie podzielił natomiast stanowiska Generalnego Inspektora, iż obowiązek wynikający z art. 34a ust. 1 ustawy nie jest tożsamy z obowiązkiem o którym mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy. Oczywistym jest, że wynikające z art. 34a pkt 1 ustawy przekazywanie Generalnemu Inspektorowi dokumentów dotyczących transakcji, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy odnosi się bezpośrednio do art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy, który reguluje termin przekazywania informacji o transakcji, zarejestrowanej zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy. A zatem dokumenty zawierające informacje o zarejestrowanej transakcji, przekazywane do Generalnego Inspektora, zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy, w terminie 14 dni po upływie każdego miesiąca kalendarzowego, w formie dokumentu, o którym mowa w rozporządzeniu. Niewykonanie tego obowiązku lub wykonanie obowiązku z opóźnieniem, skutkuje nałożeniem kary pieniężnej, w myśl art. 34a pkt 1 ustawy. Następnie Minister zauważył, że Generalny Inspektor szczegółowo ustalił stan faktyczny sprawy oraz opisał okoliczności naruszenia, powołując się na złożone w toku kontroli wyjaśnienia spółki oraz pismo złożone przez skarżącą na etapie prowadzonego postępowania, do których wyczerpująco się ustosunkował. Odnosząc się do zarzutu spółki, w którym kwestionuje ona możliwość wszczęcia postępowania przez Generalnego Inspektora na podstawie przekazanych przez NBP wyników kontroli, ponieważ przedmiotowe transakcje zostały przeprowadzone poza działalnością kantorową, organ odwoławczy powołał się na pismo NBP z dnia [...] lipca 2016 r. oraz pismo z dnia [...] sierpnia 2016 r., wskazujące, że niniejsze transakcje dotyczyły sprzedaży złota dewizowego oraz przeprowadzone zostały w ramach prowadzonej przez skarżącą działalności kantorowej w świetle art. 2 ust. 1 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 8 i pkt 13 ustawy Prawo dewizowe. NBP wskazał ponadto, iż na podstawie dokumentacji zgromadzonej w trakcie kontroli nie ustalono, aby celem transakcji kupna lub sprzedaży było zasilenie prowadzonego przez przedsiębiorcę kantoru w złoto dewizowe lub upłynnianie nadwyżek złota dewizowego skupionego w kantorze. Reasumując Minister stwierdził, iż nie ma wątpliwości, że Generalny Inspektor słusznie stwierdził naruszenie przez skarżącą obowiązku wynikającego z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy uznając, iż zaniechanie to wyczerpuje przesłanki art. 34a pkt 1 ustawy i wymierzył karę pieniężną za nieprzekazanie Generalnemu Inspektorowi dokumentów dotyczących dwóch transakcji, zarejestrowanych zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła skarżącą M. Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa wskutek jej wydania po ponownym rozpatrzeniu sprawy z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, tj. - art. 34a pkt 1 w zw. z art. 8 ust. 1, art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek nałożenia kary pieniężnej w sytuacji braku podstaw umożliwiających jej nałożenie na skarżącą w przypadku przekazania informacji do Generalnego Inspektora o przeprowadzeniu przedmiotowych transakcji, z nieznacznym opóźnienie ustawowego terminu, - art. 6, art. 7, art. 8 kpa poprzez nałożenie kary pieniężnej na skarżącą, w przypadku gdy norma prawna art. 34a pkt 1 ustawy nie sankcjonuje ww. uchybienia tj. przekazania z opóźnieniem informacji do Generalnego Inspektora o przeprowadzeniu transakcji, a jedynie brak rejestracji transakcji lub nieprzekazanie Generalnemu Inspektorowi dokumentów dotyczących transakcji, co skutkuje naruszeniem zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania do działania organów administracji. W uzasadnieniu wniesionej skargi spółka wskazała, iż fakt przekazania Generalnemu Inspektorowi informacji o przeprowadzeniu transakcji z przekroczeniem ustawowego terminu o 18 dni nie determinuje możliwości nałożenia kary pieniężnej, w sytuacji gdy przepis ten wskazuje na zamknięty katalog naruszeń sankcjonowanych karą pieniężną, wśród których ustawodawca nie zawarł opóźnionego zawiadomienia organu. W taki przypadku zastosowanie wykładni rozszerzającej lub przez analogię narusza zasady wykładni prawa w zakresie norm o charakterze sankcyjnym. W ocenie spółki, gdyby zamierzeniem ustawodawcy było nakładanie kar pieniężnych na instytucje obowiązane również w przypadku gdy przekazały one dokumentację Generalnemu Inspektorowi z przekroczeniem ustawowego terminu, wynikałoby to wprost z tego przepisu. Skoro ustawodawca tego nie uczynił i zarazem nie odwołał się wprost do art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy, który wskazuje na ustawowy termin, do którego zachowania zobowiązana jest instytucja obowiązana, to wykładnia językowa przepisu nakazuje uznać, iż wolą ustawodawcy nie było nakładanie kary pieniężnej na podmioty, które poinformowały Generalnego Inspektora o transakcjach, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy. Niezasadne jest zatem, nakładanie na spółkę, kary pieniężnej. Ponadto spółka wskazała na stanowisko Generalnego Inspektora, zgodnie z którym obowiązek poinformowania o zarejestrowaniu transakcji nie jest tożsamy z obowiązkiem przekazania dokumentów dotyczących tej transakcji, co zdaniem spółki dowodzi braku sankcjonowania opóźnienia w przekazywaniu transakcji do Generalnego Inspektora o zarejestrowanych transakcjach. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] października 2016 r. uchylająca decyzję Generalnego Inspektora Informacji Finansowej z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł za niedopełnienie obowiązku przekazania Generalnemu Inspektorowi dokumentów transakcji, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy i nakładająca na skarżącą karę pieniężną w kwocie [...] zł. Rozpoznając sprawę w świetle przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W działaniu organów administracji publicznej, wydających wskazane powyżej decyzje, Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Ponadto, Sąd uznał, że w uzasadnieniu obu spornych rozstrzygnięć organów wyjaśnione zostały w sposób dostatecznie jasny motywy ich podjęcia, zaś przytoczona w tym zakresie argumentacja jest wyczerpująca i w pełni odnosząca się do stanowiska strony skarżącej. Zgodnie z zaleceniami dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich nr 91/308 z dnia 10 czerwca 1991 r. w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do celów prania pieniędzy - polski ustawodawca uchwalił dnia 16 listopada 2000 r. ustawę o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz o przeciwdziałaniu finansowaniu terroryzmu. Ustawa ta przewidywała stworzenie kompleksowego systemu prawno-organizacyjnego, nastawionego na zapobieganie wprowadzaniu do obrotu i legalizacji dochodów pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz na wczesne wykrywanie przestępstwa prania pieniędzy. Ustawa określa zasady oraz tryb przeciwdziałania wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł, przeciwdziałania finansowaniu terroryzmu oraz obowiązki podmiotów uczestniczących w obrocie finansowym w zakresie gromadzenia i przekazywania informacji. Do przeciwdziałania praniu pieniędzy powołany został Generalny Inspektor Informacji Finansowej, działający na podstawie i zgodnie z ustawą. Ponadto, ustawa zawiera zamknięty katalog instytucji obowiązanych, co wynika z dbałości o pewność prawną w zakresie tego, które instytucje obciążone są obowiązkami nakładanymi przez ustawę. Katalog instytucji obowiązanych jest jednocześnie weryfikowany, zależnie od dynamiki rozwoju procederu prania pieniędzy, coraz nowszymi metodami. W ocenie Sądu ustawodawca wyraźnie zaliczył skarżącą do instytucji obowiązanych. Podkreślenia wymaga, że kluczowe dla ustawy jest pojęcie transakcji, ponieważ zdecydowana większość obowiązków instytucji obowiązanych wiąże się z transakcjami, ale "transakcjami" w rozumieniu tej ustawy, a nie wszystkimi transakcjami, jakie przeprowadza instytucja obowiązana. Ustawodawca w art. 2 pkt 2 ustawy zawarł rozumienie pojęcia "transakcja". Zgodnie z przepisem art. 8 ust 1 ustawy instytucja obowiązana przeprowadzająca transakcję, której równowartość przekracza 15.000 euro, ma obowiązek zarejestrować taką transakcję. Wprowadzenia transakcji do rejestru transakcji powinno nastąpić w terminie określonym w § 2 ust. 2 Rozporządzenia, który stanowi, że dane do rejestru transakcji wprowadza się bezzwłocznie, nie później jednak niż następnego dnia roboczego po zrealizowaniu transakcji. Na podstawie przepisu art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy, informacje o transakcjach zarejestrowanych zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, przekazuje się do Generalnego Inspektora w terminie 14 dni po upływie każdego miesiąca kalendarzowego. W ocenie Sądu zarzut naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa oraz zarzut dowolnej oceny materiału dowodowego, tj. naruszenia art. 80 kpa jest nieuprawniony. Organ w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje stanowisko w zakresie niedopełnienia przez skarżącą obowiązku rejestracji transakcji, o której mowa w art. 8 ust. 1, przekazania Generalnemu Inspektorowi dokumentów dotyczących tej transakcji. Generalną zasadą jest bez wątpienia realizacja obowiązków ustawowych w ramach określających je przepisów z zachowaniem wskazanych w ustawie terminów. Przywołane powyżej przepisy należy czytać wraz z art. 34a pkt 1 ustawy. Przepisy te dyscyplinują instytucje obowiązane w kwestii realizacji obowiązków ustawowych poprzez określenie terminów, do których obowiązki te winny zostać wykonane. Z akt sprawy wynika, że w dniach od [...] do [...] czerwca 2013 r. przeprowadzona została u skarżącej kontrola obejmująca okres od [...] maja do [...] czerwca 2013 r. Sąd przyjmuje wyniki kontroli stwierdzające nieprawidłowości w działalności spółki za zasadne. Organ I instancji ustalił, że Powyższa kontrola wykazała, że spółka nie dopełniła obowiązków rejestracji transakcji, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, tj. - transakcji sprzedaży 3 kg złota za kwotę [...] zł na rzecz firmy I. Sp. z o.o. przeprowadzonej w dniu [...].05.2013 r. - transakcji sprzedaży 1 kg złota za kwotę [...] zł na rzecz firmy T. Sp. z o.o. przeprowadzonej w dniu [...].05.2013 r. Powyższe ustalenia, NBP przedstawił w protokole pokontrolnym z dnia [...] września 2013 r. Sąd przyjmuje wyniki kontroli stwierdzające nieprawidłowości w działalności spółki za zasadne. Organ I instancji ustalił, że doszło do niedopełnienia obowiązku rejestracji transakcji o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy poprzez niedotrzymanie terminów przekazania Generalnemu Inspektorowi informacji o zarejestrowanych transakcjach, co jest niezgodne z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy. Należy zauważyć, że informacje o transakcjach zarejestrowanych na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy, na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy, przekazuje się do Generalnego Inspektora w terminie 14 dni po upływie każdego miesiąca kalendarzowego. Zgodnie z art. 34a pkt 1 ustawy instytucja obowiązana, z wyłączeniem Narodowego Banku Polskiego, która nie dopełniła obowiązku rejestracji transakcji, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, przekazania Generalnemu Inspektorowi dokumentów dotyczących tej transakcji lub przechowywania przez wymagany okres rejestru tych transakcji lub dokumentów dotyczących tej transakcji podlega karze pieniężnej. Sąd podziela stanowisko organu, że przepis art. 12 ust. 2 ustawy należy czytać wraz z art. 34a pkt 1 ustawy. Zasadne jest stanowisko, że przepis ten dyscyplinuje instytucje obowiązane w realizacji obowiązków rejestrowania i wysyłania do Generalnego Inspektora informacji o transakcjach ponadprogowych poprzez określenie terminu, do którego obowiązek ten winien zostać wykonany. Instytucja obowiązana mogłaby zatem wysyłać dane z dowolną częstotliwością, bez żadnych konsekwencji. W takim wypadku przepis ten nie spełniałby swojego zadania. Zasadnie zatem Minister wskazał, że z powyższych przepisów wynika, iż instytucja obowiązana przeprowadzająca transakcję, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, powinna przekazać informacje o niej w terminie 14 dni po upływie każdego miesiąca kalendarzowego. Przekazanie zatem informacji dotyczących zarejestrowanych transakcji w późniejszym terminie niż wskazany w ustawie (termin 14-dniowy) stanowi niedopełnienie obowiązku przekazania dokumentów dotyczących tej transakcji, o którym mowa w art. 34a pkt 1 ustawy. Uznać należy zatem, iż instytucja obowiązana, która poinformowała Generalnego Inspektora o zarejestrowanej transakcji z opóźnieniem podlega – stosownie do treści art. 34a pkt 1 ustawy – karze pieniężnej. Sąd podzielił stanowisko organów w kwestii charakteru spornych transakcji. Należy zwrócić uwagę, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego Minister wystąpił kilkakrotnie do Departamentu Operacji Krajowych NBP w W., który wydał opinię z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz do Oddziału Okręgowego NBP w K., który przeprowadził kontrolę u skarżącej o wskazane charakteru ww. transakcji. Zarówno Oddział NBP w K. jak i DOK NBP w W. stwierdziły, że sporne transakcje dotyczyły sprzedaży złota dewizowego oraz przeprowadzone zostały w ramach prowadzonej przez spółkę działalności kantorowej. Ponadto instytucje t stwierdziły, że przedmiotowe transakcje nie miały charakteru zasilenia kantoru w złoto dewizowe, tj. wprowadzenie na stan kantoru złota dewizowego w celu dalszej odsprzedaży lub upłynnienia nadwyżek skupionego złota dewizowego oraz że przedmiotem tych transakcji nie były półfabrykaty (np. granulat, blacha złota). Wykluczono również, by transakcje te odbyły się w ramach działalności obejmującej hurtowy obrót złomem dewizowym, ponieważ takiego charakteru współpracy nie obejmowały umowy zawarte przez spółkę z przedsiębiorstwami, które były nabywcami złota dewizowego w dwóch spornych przypadkach. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i powinna pozostać w obrocie prawnym. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt.Dz. U. z 2016 poz. 718 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.