I OSK 2608/17

Dnia 25 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 546/17 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2017 roku znak [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną [pic] I OSK 2608/17 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 7 lipca 20c17 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Starosta K. orzekł o zwrocie na rzecz J.C. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,0200 ha, położonej w obr. 69/39, jedn. ewid. P. m. K., w granicach wywłaszczonej działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że działka nr [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia określony w decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...]września 1976 r. o wywłaszczeniu działki nr [...] o pow. 0,1444 ha, tj. pod budowę Szpitala [...] w P.. Tym samym, w ocenie organu I instancji, możliwy był jej zwrot. Odwołanie od ww. decyzji wniosła Gmina K. Podniosła, że część działki nr [...] przeznaczona była pod jezdnię, chodnik wraz z oddzielającym go od ulicy pasem trawnika, a także zrealizowaną uprzednio instalację gazową. W trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości ustalono, że teren przedmiotowej działki stanowi droga wykonana z płyt betonowych, pokrytych asfaltem. Pobocze drogi stanowi zieleń, tj. trawa i jedno drzewo liściaste. Objęta postępowaniem działka wchodzi w całości w skład pasa drogowego ul. A., przy czym ww. ulica nie posiada statusu drogi publicznej, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2015 r. (III SA/Kr 585/14) uchylającym uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] września 2009 r. [...]. Gmina K. podkreśliła, że inwestycja realizowana pod nazwą "[...] " obejmowała teren ok. 13 ha, na którym znajdować się miało kilkanaście obiektów: pawilonów szpitalnych i obiektów infrastruktury towarzyszącej, przy czym plan budowy szpitala uwzględniać musiał także połączenia inwestycji z istniejącym układem dróg publicznych. Planowana droga – obecnie oznaczona jako ulica B. – stanowić miała połączenie z ulicami: Ł., P., M. i S.. Tym samym, według odwołującej się, nie można było zakwalifikować tej ulicy jako drogi wewnętrznej, związanej wyłącznie z obsługą szpitala. W ocenie odwołującej realizacja dużego zamierzenia inwestycyjnego, będącego celem wywłaszczenia, takiego jak budowa szpitala, pozwalała na wyodrębnienie poszczególnych etapów inwestycji lub jej samodzielnych części, które ocenić można było w świetle wypełnienia przesłanek zbędności inwestycji zawartych w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej u.g.n. W ocenie odwołującej się, jakkolwiek cel wywłaszczenia, tj. budowa [...], nie został w całości zrealizowany, to jego realizacja została rozpoczęta i częściowo ukończona, m.in. na działce objętej decyzją o zwrocie, na której miała powstać i powstała ulica, zapewniająca obsługę komunikacyjną, m.in. szpitala. Decyzją z dnia [...]lutego 2017 r. Wojewody M. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organu odwoławczy podkreślił, że z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpiła poprzednia właścicielka J.C., a sama nieruchomość została wywłaszczona decyzją Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...]września 1976 r. na cele budowy [...] w P., zgodnie z decyzją Urzędu Miasta K. Wydział Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska z dnia [...]sierpnia 1974 r., która zatwierdzała plan realizacyjny Centrum Leczniczego – [...] (w zakresie ustalenia granic lokalizacji dla podjęcia postępowania wywłaszczeniowego). Organ II instancji podał, że akt ten poprzedzała decyzja Urzędu Miasta K. – Wydział Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska z dnia [...]maja 1975 r., która zatwierdzała pod wzglądem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny objęty załącznikiem nr [...]dotyczący [...] w K. (Na P.) przy ul. Ł. – I etap, łącznie z projektami budowlanymi następujących budynków: budynek główny łącznie z zespołem pawilonów, budynek kuchni i pralni, stacja trafo, budynek agregatów, zakład anatomopatologiczny, portiernia, zwierzętarnia, magazyn materiałów łatwopalnych i tlenownia oraz zbiorniki wodne i hydrofornia. Wojewoda wskazał także, że na skutek kolejnych podziałów działki nr [...], obecnie przedmiotem postępowania jest zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,0200 ha. Organ II instancji przytoczył treść art. 136 ust. 3 zd. 1 i art. 137 ust. 1 u.g.n. i stwierdził, że w pierwszej kolejności należy możliwie najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie ustalić, czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 u.g.n. Podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa, a gdy cel był określony w decyzji w sposób ogólnikowy, to do jego określenia służyć może analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a przede wszystkim decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, czyli dokumentacji ściśle związanej z inwestycją stanowiącą podstawę wywłaszczenia, której szczegółowa analiza jest niezbędna do precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia. Organ odwoławczy zaznaczył, że doprecyzowania celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, określonego w decyzji Naczelnika Dzielnicy K.z dnia [...] września 1976 r. ogólnie jako budowa [...] w [...]w K., organ I instancji dokonał na podstawie załącznika graficznego do decyzji Urzędu Miasta K. – Wydział Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska z dnia [...]maja 1975 r., która zatwierdzała plan realizacyjny objęty załącznikiem znak: [...] dotyczący [...] w K. (Na P.) przy ul. Ł.. Na podstawie ww. załącznika ustalono, że sporna nieruchomość przeznaczona była pod jezdnię, chodnik wraz z oddzielającym go od ulicy pasem trawnika, a także biegnącymi wzdłuż chodnika instalacją gazową (powstałą jeszcze przed datą wywłaszczenia) i kanalizacją opadową. Organ odwoławczy podkreślił, że w dniu [...]września 2012 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna połączona z oględzinami przedmiotowej nieruchomości. Stwierdzono, że teren działki, w części objętej wnioskiem o zwrot, stanowi drogę wykonaną z płyt betonowych, pokrytych asfaltem, natomiast pobocze drogi stanowi zieleń, tj. trawa oraz jedno drzewo liściaste. Ustalono także, że na nieruchomości znajdują się sieci infrastruktury miejskiej. Organ odwoławczy wskazał, że w celu ustalenia sposobu użytkowania nieruchomości po wywłaszczeniu pozyskano z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie zdjęcia lotnicze obejmujące sporną nieruchomość, wykonane w 1975 r., 1982 r., 1993 r., 1998 r. i 2003 r. W 1975 r. teren nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia stanowił teren zielony w sąsiedztwie pól uprawnych. Z kolei na zdjęciu wykonanym w 1982 r. teren był rozjeżdżony przez ciężki sprzęt, zaś w sąsiedztwie nieruchomości widoczne były ogródki działkowe. Ze zdjęcia z 1993 r., wynikało natomiast, że na działce istniała w tym miejscu droga, a także zostały wybudowane obiekty projektowanego w tym miejscu szpitala. Zdjęcie wykonane w 1998 r. wskazywało, że sposób zagospodarowania terenu nie uległ zmianie, za wyjątkiem słupów oświetleniowych, jakie pojawiły się na odcinku ulicy B. Obiekty budowanego szpitala wyglądały na nieukończone, a teren był nieuporządkowany. Ze zdjęcia z 2003 r. wynika, że sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu nie uległ zmianie, a budowa [...] nie została ukończona. Wojewody M. nadmienił, że wspomniana droga dojazdowa do budowy została zaadoptowana dla potrzeb obsługi ruchu pobliskiego osiedla mieszkaniowego P., zaś [...]w [...]nigdy nie został ukończony. Organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji technicznej udostępnionej przez B. S.A. wynikało, że budowa rozpoczęła się w 1984 r. poprzez wykonanie zaplecza technicznego i była kontynuowana w latach 1985-1990. Stan zaawansowania budowy poszczególnych pawilonów szpitalnych został oszacowany na 30-50 % (stan surowy otwarty) w zależności od pawilonu. Tym samym, w ocenie organu II instancji, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na części dz. nr [...]w granicach dz. nr [...], skoro cel główny, jakim była budowa [...], nigdy nie został ukończony. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miejska K. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie natomiast do art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2/ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Sąd Wojewódzki podkreślił, że organy prawidłowo ustaliły, że nieruchomość, o której zwrot wystąpiła J.C., stanowiąca obecnie fragment pasa drogowego ulicy B. w części dotyczącej działki nr [...](z której po podziale powstała m.in. działka nr [...]), w czasie orzekania o jej zwrocie nie stanowiła części drogi publicznej w rozumieniu art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.). Takiej oceny charakteru przedmiotowej drogi nie zmienia podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, że ul. A. wykorzystywana jest nadal, wraz z infrastrukturą techniczną zlokalizowaną w pasie drogowym, do "prowadzenia ruchu drogowego" oraz niepoparte żadnym dowodem twierdzenie, że z analizy załącznika graficznego do decyzji nr [...](wynika, że ulicy tej nie można zakwalifikować jako drogi wewnętrznej związanej wyłącznie z obsługą szpitala. Sąd I Instancji podkreślił następnie, że celem wywłaszczenia wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, jak wynika z decyzji Naczelnika Dzielnicy K.z dnia [...](września 1976 r., była budowa [...](w P.. Prawidłowo organy obu instancji wskazały przy tym, że na podstawie załącznika graficznego, stanowiącego integralną część decyzji nr [...], teren części działki nr [...] przeznaczony był pod jezdnię, chodnik wraz z oddzielającym go od ulicy pasem trawnika, a także zrealizowaną uprzednio instalację gazową. W oparciu zebrane w sprawie dowody ( m.in. zdjęcia lotnicze, oględziny terenu, dostarczoną przez inwestora dokumentację techniczną robót związanych z budową szpitala), organy prawidłowo uznały, że cel wywłaszczenia polegający na budowie [...]w [...]nie został zrealizowany. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że nie można uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na części działki nr [...], w granicach działki nr [...], poprzez utwardzenie tymczasowej drogi dojazdowej do budowy oraz jej późniejsze, miejscowe wyasfaltowanie, a także wykonanie oświetlenia ulicznego, skoro cel główny, jakim była budowa [...], nigdy nie został zrealizowany. W takim przypadku również konieczna do jego funkcjonowania infrastruktura w postaci m.in. dróg dojazdowych oraz odpowiednich instalacji w celu doprowadzenia mediów nie mogła zostać zrealizowana. Wszelkie tymczasowe drogi w postaci ułożenia płyt betonowych jako dojazd do placu budowy (które, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do część dz. nr [...], nie posiadają przy tym statusu drogi publicznej), mogłyby jedynie oznaczać etap wstępny do rozpoczęcia realizacji głównej inwestycji, a nie jej ostateczne zrealizowanie. Zdaniem Sądu zajęcie terenu przez wykonawcę pod zaplecze budowy nie jest bowiem samo w sobie celem wywłaszczenia, a pozostałości po tym zapleczu budowy nie usprawiedliwiają odmowy zwrotu nieruchomości, skoro cel wywłaszczenia – budowa [...] - nie został w ogóle zrealizowany. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2017 r. skargę kasacyjną wniosła Gmina Miejska K. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1/ art. 77 § 1 art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego prowadzącą do uznania oceny organów administracji za prawidłowe, podczas gdy błędnie ustalono cel wywłaszczenia; 2/ art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, podczas gdy na przedmiotowej działce zrealizowano dokładnie zamierzenie inwestycyjne zaplanowane na niej w dacie wywłaszczenia. Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy administracji ustaliły cel wywłaszczenia na podstawie decyzji wydanej przez Urząd Miasta K. Wydział Gospodarki Przestrzennej z dnia [...]maja 1975 r., która zatwierdzała pod względem architektonicznym i urbanistycznym plan realizacyjny (objęty załącznikiem nr [...]), dotyczący [...] w K. przy ul. Ł. - I etap. Powyższa decyzja stanowiła konkretyzację decyzji Urzędu Miasta K., Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 1974 r., wydanej w zakresie ustalenia zakresu postępowania wywłaszczeniowego dla inwestycji Centrum Lecznicze - [...] i powołanej w decyzji wywłaszczeniowej. Na podstawie załącznika graficznego, stanowiącego integralną część decyzji nr [...], stwierdzono, że teren części działki nr [...] przeznaczony był pod jezdnię, chodnik wraz z oddzielającym go od ulicy pasem trawnika, a także zrealizowaną uprzednio instalację gazową. Z analizy załącznika graficznego wynika jednak także, że planowana droga -obecnie oznaczona jako ul. B., stanowić miała połączenie z ulicami: Ł., P., M. i S. Z pewnością nie można zakwalifikować tej ulicy jako drogi wewnętrznej związanej wyłącznie z obsługą szpitala. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że inwestycja realizowana pod nazwą "[...]" obejmowała teren ok. 13 ha, na którym znajdować miało się kilkanaście obiektów: pawilonów szpitala i obiektów infrastruktury towarzyszącej. Plan budowy szpitala uwzględniać musiał także połączenie inwestycji z istniejącym układem dróg publicznych. Dla dużych zamierzeń inwestycyjnych wydzielić można poszczególne zadania i etapy inwestycji. W ocenie Gminy charakter planowanej drogi aktualnie stanowiącej ulicę B. pozwala na twierdzenie, że nie jest to infrastruktura towarzysząca inwestycji podstawowej, lecz powiązany funkcjonalnie, ale odrębny etap inwestycji, którego realizacja może być oceniana niezależnie. Objęty niniejszym postępowaniem obszar pełnić miał funkcje drogową i w dacie orzekania taką funkcję pełni. Zatem w ocenie autora skargi kasacyjnej cel wywłaszczenia został zrealizowany. Skarżąca kasacyjnie złożyła także oświadczenie, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.C. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2/ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest z kolei konsekwencją wyjątkowego i szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r., P 5/99, OTK ZU 2000/2/60, z dnia 3 kwietnia 2008 r., K 6/05, OTK-A 2008/3/41, Dz.U. Nr 59, poz. 369, z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK 2001/7/216). W orzeczeniu z dnia 22 października 1993 r., SA/Kr 477/93, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zasadniczym elementem przy rozstrzyganiu sprawy o zwrot jest ustalenie celu wywłaszczenia. O tym bowiem, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona. Z kolei istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że z dokumentów zebranych przez organy orzekające w niniejszej sprawie – a więc przede wszystkim z decyzji Naczelnika Dzielnicy K.z dnia [...]września 1976 r. oraz załącznika graficznego znak: [...]do decyzji Urzędu Miasta K. – Wydział Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska z dnia [...]maja 1975 r., która zatwierdzała plan realizacyjny - cel wywłaszczenia wynikał w sposób na tyle jasny i czytelny, że dało się go zrekonstruować w sposób niebudzący wątpliwości. Celem tym była budowa [...] w K.(Na P.) przy ul. Ł.. Tylko w ramach tego celu sporna nieruchomość (obecnie działka nr [...]) przeznaczona była pod jezdnię, chodnik wraz z oddzielającym go od ulicy pasem trawnika, a także biegnącymi wzdłuż chodnika instalacją gazową (powstałą jeszcze przed datą wywłaszczenia) i kanalizacją opadową. Oznacza to, że Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że cel wywłaszczenia określony jako budowa szpitala i infrastruktury drogowej z tą inwestycją związanej nie został zrealizowany. Autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje przy tym, że budowy szpitala nie ukończono. Podkreśla jedynie, że w planie realizacyjnym na spornej działce zaplanowana była droga, która stanowi obecnie ulicę A., a zatem cel wywłaszczenia na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot został zrealizowany. Tymczasem ocena, czy na nieruchomości doszło do faktycznej realizacji celu publicznego, musi zostać oparta na ustaleniu, czy na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano właściwy cel wywłaszczenia, a więc w niniejszej sprawie [...]w K., a dopiero wówczas można ocenić, czy zrealizowano także infrastrukturę niezbędną dla osiągnięcia celu wywłaszczenia – a więc choćby drogę prowadzącą do szpitala. W tym kontekście podnoszone przez autora skargi kasacyjnej argumenty, że już w dacie wywłaszczenia planowany układ dróg nie pełnił jedynie funkcji służącej obsłudze samej budowy szpitala, lecz wpisywał się w sieć dróg miasta, pozostaje bez znaczenia. Celem wywłaszczenia nie była bowiem budowa ulicy, lecz budowa szpitala, w ramach której miała powstać także jezdnia i chodnik. Skoro cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, to bez prawnego znaczenia pozostaje okoliczność, że obecnie na działkach przeznaczonych w decyzji wywłaszczeniowych pod jezdnię w latach późniejszych zorganizowano drogę (nie wnikając w okoliczności towarzyszące budowie ulicy A. i czas, w którym ulica ta powstała – na co obszernie zwraca uwagę strona wnioskująca o zwrot w odpowiedzi na skargę kasacyjną). Prawne znaczenia ma przy tym okoliczność, że w dacie orzekania o zwrocie ulica A. nie stanowiła drogi publicznej, a więc wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej ulica ta stanowi drogę wewnętrzną. W myśl bowiem art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. W tej sytuacji aktualne położenie działki nr [...] w granicach drogi wewnętrznej nie może prowadzić do wniosku, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a obecne jej zagospodarowanie jest zgodne z planem realizacyjnym. Zatem prawidłowo Sąd I instancji uznał, że nie jest ono zgodne z celem wywłaszczenia dokonanego w 1976 r. Nie można się zatem zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki wadliwie uznał działania organów za zgodne z prawem. Sąd ten prawidłowo bowiem ocenił, że organy administracji przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a . Organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w sprawie i na tej podstawie w sposób należyty wyjaśniły stan faktyczny. Dokonana ocena materiału dowodowego nie przekraczała granic swobodnej oceny dowodów. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.