II OSK 3214/17

Dnia 15 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1179/16 w sprawie ze skarg M. M., P. R. i H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 3 października 2016 r. nr ... w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 7 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1179/16 oddalił skargi M. M., P. R. i H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z 3 października 2016 r. nr ... uchylającą w całości decyzję Burmistrz Miasta C. z 21 czerwca 2016 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy na rzecz K. S. dla budowy dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ... w obrębie nr ... w rejonie ulicy J. i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jak stwierdził Sąd I instancji zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: Kpa). Zdaniem Sądu I instancji nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została w warunkach nie do końca ustalonego stanu faktycznego sprawy. Organ pierwszej instancji wprawdzie prowadząc niniejsze postępowanie wyznaczył w celu ustalenia kontynuacji funkcji oraz parametrów nowej, planowanej zabudowy obszar analizowany, ale należy podzielić twierdzenie organu odwoławczego, że nastąpiło to z naruszeniem obowiązujących przepisów z uwagi na błędne oznaczenie frontu działki. Już tylko z tego powodu zasadnym było uchylenie kwestionowanej decyzji do ponownego rozpatrzenia w celu ponownego i dokładnego przeprowadzenia wymaganej analizy. Od powyższego wyroku M. M. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas Dz. U. tj. z 2015r., poz. 199; dalej upzp), poprzez jego nieuzasadnione i uznanie, że możliwym jest wydanie decyzji dla ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na wymienionej we wniosku Inwestora działce nr ... przy ulicy J. w C.; b) art. 61 upzp w zw. z § 3 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej rozporządzenie w sprawie nowej zabudowy), - poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie polegające na przyjęciu, że znajduje on zastosowanie w sprawie i uprawnia organ do ustalenia warunków zabudowy dla 12 obiektów budowlanych; c) art. 61 upzp. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (wówczas Dz. U. z 2016 r. poz. 290) - poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że koniecznym w sprawie jest uzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przez organ I instancji, podczas gdy na wypadek oceny dopuszczalności lokalizacji bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności większej niż 10m3 należałoby dojść do wniosku, iż koniecznym byłoby uzyskanie przez Inwestora odrębnego pozwolenia na budowę poprzedzonego uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy - tym samym stanowisko organu I instancji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy znajdowało podstawę, 2) przepisów postępowania: a) art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej Ppsa). w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego - poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów - nie ustosunkowanie się do 1 zarzutu skarżącego w przedmiocie naruszenia dyspozycji art. 80 w zw. z art. 84 § 1 Kpa, poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie polegające na odmowie uwzględnienia wniosku Skarżącego P. R. o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność oceny merytorycznej oświadczenia Wodociągów Ziemi C. w przedmiocie stwierdzenia, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzenia budowlanego Inwestora; b) art. 7 i art. 77 Kpa - poprzez przerzucenie na organ I instancji ciężaru dowodu w przedmiocie wykazania spełniania przez Inwestora przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy - podczas gdy to po stronie Inwestora leży obowiązek wykazania, że zostały spełnione warunki określone dyspozycją art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 pkt 3 i 5 upzp skutkujące błędnym uznaniem, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone przez organ I instancji w całości, co skutkowało koniecznością uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302.; dalej Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna w zasadzie wymyka się spod kontroli instancyjnej, ponieważ konieczne jest w pierwszej kolejności zwrócenie uwagi na granice sprawy sądowoadministarcyjnej wyznaczonej decyzją kasatoryjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa (wg. stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 czerwca 2017 r.). Według ówczesnego brzemienia tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie może narzucać mu treści rozstrzygnięcia. Wydając taką decyzję organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygniecie sprawy przez organ I instancji, jak i organ I instancji nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., II OSK 1998/10; por. też wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r., II OSK 1424/10). Dlatego zarzuty naruszenia prawa materialnego są całkowicie błędnie wywiedzione. Kluczowa dla oceny legalności w niniejszej sprawie była bowiem kwestia dopuszczalności zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Skarga kasacyjna nie zakwestionowała w ramach sformułowanych zarzutów przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska, że błędnie wyznaczony obszar analizowany w celu ustalenia kontynuacji funkcji oraz parametrów nowej, planowanej zabudowy uzasadniał uchylenie kwestionowanej decyzji do ponownego rozpatrzenia w celu ponownego i dokładnego przeprowadzenia wymaganej analizy. Skoro sprawa o ustalenia warunków zabudowy ma się toczyć na nowo i ma być ponownie sporządzona analiza, to całkowite bezzasadne byłoby na tym etapie przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego co do kwestii uzbrojenia. W świetle powyższego niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 Kpa, skoro stan faktyczny sprawy nie jest jeszcze w ogóle wyjaśniony. Z przyczyn podanych powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, nie miał jakichkolwiek podstaw aby zakwestionować stanowisko Sądu I instancji, co do zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.