II SA/Gl 375/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2017 r. sprawy ze skargi H.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę. Ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] zobowiązano H. W. do wykonania rowu odwadniającego o szerokości w dnie 30 cm i głębokości zależnej od spadku minimum 40 cm wzdłuż działki nr 1 położonej w L. w kierunku z północy na południe łącząc ten odcinek rowu z rowem położonym na działce nr 2 i 3 w sposób umożliwiający spływ wód opadowych i roztopowych. Wniesiona na tę decyzję przez H. W. skarga została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2016 r., od którego została wniesiona przez nią skarga kasacyjna. Wójt Gminy L. upomnieniem z dnia [...] r., doręczonym dnia [...] r. wezwał H. W. do wykonania w terminie 30 dni od doręczenia tego upomnienia wynikającego z powyższej decyzji obowiązku pod rygorem wszczęcia w tym przedmiocie postępowania egzekucyjnego. Wobec niewykonania obowiązku dnia [...] r. Wójt Gminy L. wszczął egzekucję w/w obowiązku przez wystawienie tytułu egzekucyjnego, który został doręczony pełnomocnikowi H. W. [...] r. wraz z postanowieniem tego Wójta z dnia [...] r. nr [...] o nałożeniu na nią grzywny w kwocie [...] zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku. Jako podstawę wydania tego postanowienia organ wskazał art. 119 oraz art. 121 § 1 i art. 122 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2016 r. poz. 599 ze zm., zwanej dalej też jako ustawa). Jednocześnie w postanowieniu tym H. W. została wezwana do wykonania określonego w tytule egzekucyjnym obowiązku w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia pod rygorem nałożenia na nią dalszych grzywien lub zarządzenia wykonania zastępczego. W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, że pomimo wystosowania upomnienia H. W. nie wykonała obciążającego ją zgodnie z w/w decyzją SKO obowiązku. Uzasadniało to wszczęcie egzekucji i nałożenia na nią grzywny jako środka przymuszającego do wykonania obowiązku. Dalej stwierdzono, że w myśl art. 119 § 1 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności. Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie z tym, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10000,00 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50000,00 zł. Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50000,00 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200000,00 zł (art. 121 § 1-3 ustawy). Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się, stąd nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Fakt, iż grzywna w celu przymuszenia nie jest sankcją karną, lecz środkiem dyscyplinującym, powoduje, że sytuacja majątkowa zobowiązanego i możliwości jej zapłacenia mają znaczenie jedynie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego. Należy wręcz stwierdzić, że grzywna ta powinna być nakładana w takiej wysokości, aby zobowiązanemu nie opłacało się jej uiszczenie w celu przeciągnięcia postępowania egzekucyjnego i oddalania osobistego albo zastępczego wykonania obowiązku (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 346/08). Zobowiązany może uniknąć zapłaty grzywny w celu przymuszenia, ponieważ w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 ustawy). Tylko wyłącznie od zachowania (wykonania obowiązku) zobowiązanego zależy, czy będzie musiał uiścić grzywnę w celu przymuszenia. Zdaniem Wójta termin wykonania obowiązku jest wystarczający, w szczególności, gdy zważy się, że jest on dodatkowym, a zobowiązana po upływie terminu wykonania obowiązku do dnia [...] r. miała jeszcze do dnia wydania postanowienia 20 dni na jego wykonanie. W zażaleniu na to postanowienie pełnomocnik H. W. wnosząc o jego uchylenie zarzucił, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym z tego powodu, że bierność zobowiązanej nie wynika z jej woli ale z obiektywnych przeszkód oraz gdy nie został jeszcze rozpoznany jej wniosek o odroczenie wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zdaniem strony nie jest ona w stanie wykonać nałożonego na nią obowiązku z uwagi na porę roku i panujące warunki atmosferyczne (działka "dogłębnie przymarznięta") oraz z uwagi na pogarszający się jej stan zdrowia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zażalenia tego nie uwzględniło i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa postanowienie organu pierwszej instancji utrzymało w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdziło, że w jego ocenie nałożenie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku było zasadne i zgodne z prawem. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Organ egzekucyjny obciąża obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Organ zobligowany jest doprowadzić do całkowitego wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Podjęcie przez zobowiązanego nieskutecznych działań zmierzających do wykonania obowiązku nie uzasadnia jeszcze odstąpienia od egzekucji obowiązku nałożonego ostateczną decyzją. W niniejszej sprawie środek egzekucyjny w postaci grzywny ma służyć przymuszeniu wykonania obowiązku, przy czym dla organu egzekucyjnego nie są ważne przyczyny, dla których obowiązek nie został wykonany jeżeli jest wymagany. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie SKO z dnia [...] r. pełnomocnik H. W. zarzucił, że zostało ono wydane z naruszeniem: 1. art. 127 w związku z art. 7 Kpa poprzez nie odniesienie się organu II instancji do wszystkich twierdzeń skarżącej. 2. art. 35 § 1 w związku z art. 33 § 1 pkt 5 i 10 ustawy poprzez nie zawieszenie postępowania egzekucyjnego. 3. art. 18 ustawy oraz art. 84 § 1 Kpa poprzez arbitralne twierdzenia organu co do okoliczności wymagających wiedzy specjalistycznej. 4. art. 25 § 2 Kpa w zw. z art. 18 ustawy poprzez prowadzenie postępowania przez organ co do którego został złożony wniosek o wyłączenie. W oparciu o te zarzuty wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z treścią art. 120 w zw. z art. 119 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów dającym podstawę do jego wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy p.p.s.a. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane, że postępowanie egzekucyjne obowiązku nałożonego na skarżącą ostateczną i wykonalną w/w decyzją SKO w B. z dnia [...] r. zostało wszczęte w oparciu o wystawiony przez upoważniony organ, po uprzednim bezskutecznym upływie terminu określonego w doręczonym jej zgodnie z art. 15 ustawy upomnieniu, tytuł wykonawczy z dnia [...] r. Został on przy tym wystawiony już po wydaniu przez tutejszy Sąd wyroku z dnia 24 czerwca 2016 r., którym oddalono skargę H. W. na decyzję SKO stanowiącą podstawę wystawienia tego tytułu oraz po odmowie przez NSA postanowieniem z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 2537/16, na etapie postępowania kasacyjnego, wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji SKO. W takiej sytuacji obowiązkiem, a nie uprawnieniem organu egzekucyjnego było wszczęcie egzekucji, a w jej toku zastosowanie środków egzekucyjnych przymuszających zobowiązaną do wykonania obowiązku. W przypadku obowiązku o charakterze niepieniężnym środki te zostały wymienione w art. 1a pkt 12 lit. b ustawy. W realiach niniejszej sprawy zasadne było zatem zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jako niewątpliwie mniej uciążliwego dla zobowiązanej niż wykonanie zastępcze (co w skardze nie jest zresztą podnoszone). Zastosowanie tego środka i jego wysokość na tym etapie postępowania jest zgodne z treścią art.117, art. 119, art. 121 § 2 i art. 122 § 1 ustawy. Organ pierwszej instancji prawidłowo uzasadnił też w swoim postanowieniu wysokość nałożonej na skarżącą grzywny. Postanowienie organu pierwszej instancji spełnia też wymogi o jakich mowa w art. 122 § 2 ustawy. Oznacza to, że postanowienie to nie naruszało obowiązujących przepisów prawa. Z tego też powodu organ drugiej instancji nie miał podstaw do jego zmiany względnie uchylenia czego domagała się w zażaleniu H. W. zgłaszając zarzuty które w żadnym stopniu nie odnoszą się do treści przepisów na których zostało oparte postanowienie o wymierzeniu grzywny. Należy mieć bowiem na uwadze, że zgodnie z treścią art. 122 § 3 ustawy w związku z wydanym postanowieniem o nałożeniu grzywny zobowiązanemu przysługują dwa odrębne środki zaskarżenia tj. zgłoszenie zarzutów i wniesienie zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Każdy z tych środków dotyczy odrębnych kwestii postępowania egzekucyjnego, wynikających z odrębnych przepisów. Tymczasem zarzuty sformułowane z zażaleniu na grzywnę nie dotyczą, jak już stwierdzono treści przepisów na podstawie których zostało ono wydane. W tym przedmiocie należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 122 postanowienie o nałożeniu grzywny doręcza się zobowiązanemu razem z odpisem tytułu wykonawczego. Oznacza to ograniczenie zarzutów jakie w zażaleniu na to postanowienie mogą być sformułowane, w porównaniu z argumentami formułowanymi w dopuszczalnym na tym etapie postępowania środku zaskarżenia w postaci zarzutów o jakich mowa w art. 33 ustawy. W związku z tym zażalenie na postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia może być praktycznie oparte na zarzutach jego wydania bez wcześniejszego wystawienia tytułu wykonawczego, wszczęcia postępowania i wymierzenia grzywny bez wcześniejszego doręczenia zobowiązanemu upomnienia o jakim mowa w art. 15 lub przed upływem wymienionego w tym przepisie terminu, wymierzenia grzywny w nieprawidłowej wysokości lub też zastosowania tego środka gdyby okazał się on bardziej uciążliwy dla zobowiązanego niż wykonanie zastępcze. Żaden z takich zarzutów nie został w skardze do sądu administracyjnego sformułowany. Jak już stwierdzono wyżej, sformułowano bowiem jedynie naruszenie przepisów, których zasadność zastosowania jest badana w związku z wniesieniem zarzutów na podstawie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarzuty te zostały przy tym ostatecznym postanowieniem SKO w B. z dnia [...] r. nr [...], przed wydaniem zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny, oddalone. Nie mogły być one również z tego powodu przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem. W konsekwencji nie mógł odnieść skutku w kontrolowanym postępowaniu zarzut wydania zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny z naruszeniem art. 35 § 1 w zw. z art. 33 § 1 pkt 3 i 10 ustawy. Niezrozumiały jest sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 84 § 1 Kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sytuacji gdy organy obu instancji w materii mogącej mieć odniesienie do treści tych przepisów się w ogóle nie wypowiedziały. Ich naruszenie nie zostało też bliżej i komunikatywnie uzasadnione. Całkowicie niezrozumiały jest też zarzut naruszenia art. 25 § 2 Kpa w sytuacji gdy wniosek o wyłączenie Wójta Gminy L. został złożony już po wydaniu przez ten organ postanowienia o nałożeniu grzywny. Nadto wniosek ten został oparty na treści art. 24 a nie na treści art. 25 Kpa. Niezależnie od tego wniosek ten został oddalony ostatecznym postanowieniem SKO w B. z dnia [...] r. Również działając z urzędu Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów mogących mieć wpływ na wynik postępowania. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. ec