IV SA/Wa 1389/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. D. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) na rzecz skarżącego G. D. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. W dniu 14 czerwca 2017 r. A. D. złożyła do Wojewody [...] wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] odmówił wnioskodawczyni udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowe decyzje, zarówno organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego, doręczone zostały A. D. i jej mężowi G. D.. Skargi na powyższą decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli odrębnymi pismami zarówno A. D., jak i G. D. Skarga A. D. została zarejestrowana pod numerem porządkowym IV SA/Wa 1388/17. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi określa art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest skarga wniesiona na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie udzielenia A. D. zezwolenia na pobyt czasowy. Będąca przedmiotem skargi decyzja organu odwoławczego została wydana na skutek rozpatrzenia odwołania A. D. i jej męża G. D. wniesionego od decyzji Wojewody [...], który wszczął postępowanie administracyjne na skutek wniosku A. D. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z rozdzielnika zaskarżonych decyzji, decyzje te, zarówno organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego, doręczone zostały A. D. i G. D. W reakcji na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców skarżący G. D. wniósł do sądu skargę. Skarżący G. D. nie jest jednak uprawniony do występowania jako strona w postępowaniu przed organami w niniejszym postępowaniu i ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie są też uprawnieni do przyznania danemu podmiotowi praw strony, jeżeli nie wynika to z wyraźnej normy prawnej. Doręczenie decyzji nie przesądza jeszcze, że podmiot, któremu doręcza się decyzję, zostaje uznany za stronę postępowania. W ocenie Sądu nie ma też prawnego znaczenia fakt, że skarżącemu doręczono za zwrotnym potwierdzeniem odbioru zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Taki stan rzeczy nie stwarza bowiem prawa wniesienia odwołania do organu odwoławczego czy skargi do sądu administracyjnego. W świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwe doręczenie decyzji nie jest nieodwracalne w tym sensie, że nie jest równoznaczne z trwałym uznaniem interesu prawnego adresata decyzji. W dalszych etapach postępowania interes ten może być weryfikowany i może być skutecznie zakwestionowany. Uczestniczenie osoby fizycznej lub prawnej albo jednostki organizacyjnym nieposiadającej osobowości prawnej w postępowaniu administracyjnym nie jest konieczną przesłanką nabycia przez tę osobę lub jednostkę statusu strony postępowania i odwrotnie, samo faktyczne uczestniczenie takiej osoby lub jednostki nie powoduje uzyskania statusu strony przez tę osobę lub jednostkę, jeżeli nie spełniają one przesłanek wskazanych w art. 28 kpa [por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2001 r., sygn. akt I SA 2595/99 (LEX nr 54752), w którym trafnie przyjęto, że: "Uczestniczenie jakiejś osoby (fizycznej lub prawnej) w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie."]. Zgodnie z dyspozycją art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przepisem, który określa cechy strony postępowania administracyjnego jest art. 28 kpa, który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawową cechą charakteryzującą stronę postępowania administracyjnego jest zatem jej "interes prawny" w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, określany jako kwalifikowany interes faktyczny, tj. nie tylko interes rozumiany jako zainteresowanie podmiotu co do danego rozstrzygnięcia administracyjnego (co wyraża interes faktyczny), ale również materialnoprawna podstawa tego zainteresowania wywodzona z prawa administracyjnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku między obowiązującą normą materialnego prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu, tj. sferą jego praw lub obowiązków. Brak zatem podstaw do uznania danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego w sytuacji, kiedy nie istnieje norma wywiedziona z przepisu administracyjnego prawa materialnego, z którego wynikają dla niego konkretne prawa lub obowiązki. Ustalenie czy podmiot żądający przeprowadzenia postępowania administracyjnego ma w sprawie interes prawny należy ocenić w kontekście już powołanego wyżej art. 28 kpa. Podkreślenia wymaga, że źródłem interesu prawnego danej osoby w sprawie administracyjnej nie może być dowolnego rodzaju związek tej osoby ze sprawą, ale związek kwalifikowany, tj. oparty na przepisie prawa materialnego, który dany interes wprost otacza ochroną. W związku z tym w przedmiotowej sprawie należało wyjaśnić czy G. D. ma interes prawny do bycia stroną postępowania administracyjnego w sprawie odmowy udzielenia A. D. zezwolenia na pobyt czasowy. W przedmiotowej sprawie jedynym podmiotem mającym interes prawny w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy jest podmiot, który z takim wnioskiem wystąpił. Nie mógł być natomiast uznany za stronę G. D., który nie ma interesu prawnego umocowującego go do brania udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, w tym w szczególności do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, czy złożenia skargi do sądu administracyjnego. Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że podmiotem mającym interes prawny w postępowaniu prowadzonym z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a więc stroną postępowania, jest wyłącznie wnioskodawca. Należy w tym miejscu odwołać się do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OZ 720/13 (niepubl.), którego rozważania skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a w którym: "Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pojęcie "interesu prawnego" może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Innymi słowy, podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki w kontekście danego postępowania, nie jest legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto, nie ulega wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, czyli stan, w którym określony podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Z treści zażalenia wynika, że wnosząca zażalenie uważa, że jej legitymacja do wniesienia skargi na decyzję z dnia (...) wynika z jej interesu prawnego. Z oceną tą Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się. Nie można bowiem przyjąć interpretacji, zgodnie z którą interes prawny przysługuje małżonkom osób, wobec których wydawane są decyzje administracyjne, mające wpływ na ich życie osobiste i rodzinne – nawet jeśli przedmiotem danej decyzji jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o wydaleniu z terytorium RP. Taka wykładnia zanadto rozszerzałaby bowiem pojęcie "interesu prawnego" oraz "strony" – skoro praktycznie każda decyzja wydawana wobec osoby fizycznej, będącej czyimś małżonkiem, ma jakiś wpływ na życie osobiste i rodzinne jej oraz jej małżonka. Nie występowałby przy tym, w takiej sytuacji, wymagany związek między powszechnie obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną małżonka strony postępowania administracyjnego. Interes takiego małżonka nie byłby bezpośredni, co wyklucza uznanie go za interes prawny. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje przy tym, że wnosząca zażalenie może posiadać interes faktyczny w sprawie (...). Nie wynika jednak z niego uprawnienie wnoszącej zażalenie do wniesienia tej skargi we własnym imieniu.", (zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 303/14, dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że skarga wniesiona została przez podmiot nie mający przymiotu strony i nie posiadający legitymacji do jej wniesienia, co czyni skargę niedopuszczalną i obliguje Sąd do jej odrzucenia. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji postanowienia. Z uwagi na odrzucenie skargi, orzeczenie zamieszczone w punkcie 2. postanowienia uzasadnione jest treścią art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy, który stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.