II OZ 1199/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. z siedzibą w R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1591/16 odmawiające dopuszczenia Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. z siedzibą w R. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 10 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1591/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił dopuszczenia Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. z siedzibą w R. do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał na przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania wskazane w art. 33 § 2 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." a także odwołał się do wykładni tych przesłanek zaprezentowanej w postanowieniu 7 sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II GZ 55/09. Mając powyższe na uwadze oraz cele statutowej działalności Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. z siedzibą w R. (dalej jako Stowarzyszenie) określone w § 7 jej statutu, Sąd stwierdził, że z uwagi na charakter rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej statutowe cele działalności Stowarzyszenia (§ 7 jego statutu) nie odpowiadają przedmiotowi sprawy. Kontroli Sądu poddana została bowiem decyzja o charakterze formalnym, oceniająca wyłącznie legitymację skarżących do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zaś decyzja badająca legalność decyzji o pozwoleniu na budowę w kontekście naruszenia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 K.p.a. W ocenie Sądu nie zachodził bezpośredni związek pomiędzy celami, dla których Stowarzyszenie zostało powołane, a przedmiotem niniejszej sprawy zawisłej przed sądem. Podkreślono, że wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w rozpatrywanej sprawie nie zawiera żadnej argumentacji pozwalającej na przyjęcie, że Stowarzyszenie zamierza w tej sprawie realizować cel publiczny i że jego udział w postępowaniu będzie służył funkcji kontroli społecznej. Stowarzyszenie nie wykazało by jego udział w postępowaniu sądowym miał wykraczać poza formę popierania konkretnych interesów określonego podmiotu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrotu kosztów według norm przepisanych. Zdaniem Stowarzyszenia naruszony został art. 33 § 2 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż zgodność przedmiotu sprawy z celami statutowymi nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, iż organizacja społeczna może wspierać wiedzą specjalistyczną społeczność oraz sąd, tym bardziej, że Stowarzyszenia tylko odnosi się do kwestii technicznych w istocie bardzo trudnych i zawiłych. Wbrew temu co twierdzi Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Stowarzyszenie uważa, że przedmiot sprawy jest bezpośrednio związany z celami statutowymi Stowarzyszania. Przedmiot sprawy związany jest z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883 oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazano na szereg spraw, w których Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze uczestnika, mogło złożyć skargę oraz skargę kasacyjną w interesie innej osoby w przedmiocie analogicznym z niniejszą sprawą. Stowarzyszenie stwierdza, że przepisy przywołanych wyżej rozporządzeń mają zastosowanie przy określaniu obszaru oddziaływania obiektu, bowiem wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie sąsiednich nieruchomości. Dalej podkreślono, że Stowarzyszenie realizuje cele statutowe w sprawach związanych z ustaleniem obszaru oddziaływania stacji bazowych. Sprawa niniejsza jest bezpośrednio związana z ustaleniem obszaru występowania pól elektromagnetycznych oraz kwalifikacją inwestycji, gdzie inwestorzy notorycznie pomijają zjawisko kumulacji. Na koniec Stowarzyszenie wystąpiło o podjęcie na podstawie art. 187 P.p.s.a. uchwały, która rozstrzygnie o prawie organizacji społecznej do udziału w sprawie związanej z ustaleniem obszaru oddziaływania obiektu (stacji bazowej) gdzie wymagana jest wiedza specjalistyczna, której strony zazwyczaj nie posiadają i z tego powodu proszą o wsparcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 33 § 2 P.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. Ustawodawca, dopuszczając organizacje społeczne do udziału w postępowaniach sądowoadministracyjnych postawił te organizacje (Stowarzyszenia) w szczególnej pozycji ustrojowej. W sprawach sądowoadministracyjnych mogą one występować w interesie własnym jako skarżący (art. 50 § 1 P.p.s.a.), mogą jednak również występować w obronie interesu publicznego. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 ustawy Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 855) Stowarzyszenia mają prawo wypowiadania się w sprawach publicznych, co jest formą realizacji gwarantowanej przepisami Konstytucji wolności zrzeszania się oraz prawa czynnego uczestniczenia w życiu publicznym. W sytuacji, gdy wnoszące o dopuszczenie do udziału w sprawie Stowarzyszenie jest organizacją społeczną, o której mowa w art. 25 § 4 P.p.s.a., a to nie jest kwestią sporną w niniejszej sprawie, Sąd winien zbadać, czy sprawa do której udział Stowarzyszenie zgłosiło dotyczy zakresu jego statutowej działalności i te przesłanki winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie. NSA podziela poglądy zaprezentowane w powołanym przez Sąd I instancji postanowieniu NSA z 28 września 2009 r., sygn. akt. II GZ 55/09. Słusznie w postanowieniu tym NSA uznał, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 P.p.s.a., według której sąd administracyjny byłby (niejako automatycznie) zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej z tego i tylko tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Decydujące dla oceny wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy statutowej działalności organizacji społecznej (jak widzi to skarżące Stowarzyszenie) ale i tego, że za udziałem tym przemawia interes społeczny. Ostatnia z powołanych przesłanek, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie występuje w niniejszej sprawie. Prawidłowo wskazał Sąd I instancji, że istotą zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2016 roku, było ustalenie, iż nie zachodzi przesłanka do dalszego prowadzenia postępowania wszczętego wnioskiem E. M., K. K. i G. Ż. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Żyrardowskiego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P[...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z instalacją elektryczną i uziemiającą wlz, na działkach nr ew. [...] i [...], przy ul. M. w M. Organy orzekające w sprawie uznały wówczas, że ww. osobom nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Rację ma Sąd I instancji wskazując, iż zgłaszając wniosek o dopuszczenie do udziału w tej sprawie organizacja społeczna w istocie nie realizuje celów Stowarzyszenia w interesie publicznym, lecz tylko indywidualny interes skarżących. Podkreślić bowiem należy, że organy administracji publicznej rozstrzygając tę sprawę ograniczyły się do kwestii formalnych oceniając jedynie przymiot strony osób skarżących. Dopiero badanie legalności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w kontekście naruszenia przesłanek z art. 156 K.p.a. pozwoliłoby na stwierdzenie, że Stowarzyszenie popierając stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej realizuje swoje cele statutowe. Wówczas występuje bowiem w zakresie swojej działalności obliczonej na ochronę środowiska o stwierdzenie nieważności decyzji, która będąc w obrocie prawnym a posiadając wady wskazane w art. 156 K.p.a. wpływa na sytuację prawną pewnej społeczności, na którą wspomniana inwestycja oddziałuje. Skoro zatem niniejsza sprawa sądowoadministracyjna dotyczy jedynie stwierdzenia czy skarżący byli uprawnieni do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, to w istocie udział Stowarzyszenia w tym aspekcie sprawy nie mógł być obliczony na interes innych osób, interes zbiorowy wiążący się bezpośrednio ze statutową działalnością Stowarzyszenia w zakresie ochrony środowiska. Udział organizacji społecznej w niniejszej sprawie obliczony jest na interes jedynie tych konkretnych osób, które domagały się stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. To określenie ich interesu prawnego jest przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie. Wbrew temu co podnosi w zażaleniu Stowarzyszenie samo stwierdzenie, że sprawa dotyczy ustalenia obszaru oddziaływania stacji bazowych, których szerokim aspektem funkcjonowania zajmuje się w swojej statutowej działalności Stowarzyszenie nie uprawnia do dopuszczenia takiego Stowarzyszenia do udziału w sprawie zgodnie z art. 33 § 2 P.p.s.a. Powinno ono wykazać, że jej udział w sprawie związany jest z reprezentowaniem interesu zbiorowego, który wiąże się z jej statutowym działaniem. Sam fakt posiadania specjalistycznej wiedzy w zakresie działania stacji bazowych nie powoduje tego, że gdy postępowanie sądowe dotyczy takich obiektów, to powinno ono być dopuszczone do udziału w sprawie na prawach uczestnika. Zawsze udział Stowarzyszenia ma być uzasadniony interesem zbiorowym. Skoro w niniejszej sprawie organy koncentrowały swoje rozważania tylko co do ustalenia przymiotu strony konkretnych osób, to nie można w tym przypadku mówić o konieczności sprawowania kontroli społecznej w ramach tego postępowania. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.