II SAB/Rz 36/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej -skargę oddala- Przedmiotem skargi M. H. (dalej w skrócie: "skarżący") jest bezczynność Burmistrza Gminy J. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że skarżący w dniu 12 maja 2016 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej zwrócił się do Urzędu Gminy J. o przesłanie odnośnika do Biuletynu Informacji Publicznej gdzie publikowane są Centralne Rejestry Umów w Urzędzie Gminy J. od początku ich prowadzenia do dnia odpowiedzi na wniosek, a to w związku z zarządzeniem Burmistrza Gminy J. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. zmieniającym zarządzenie Burmistrza Gminy J. Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie wprowadzenia Centralnego Rejestru Umów w Urzędzie Gminy J., ewentualnie o przesłanie na wskazany adres elektroniczny wszystkich centralnych rejestrów umów w Urzędzie Gminy J. od początku ich prowadzenia do dnia odpowiedzi na wniosek. W dniu 25 maja 2016 r. Administrator Bezpieczeństwa Informacji Urzędu Gminy J. działając z upoważnienia Burmistrza Gminy J. przesłał na wskazany przez skarżącego adres elektroniczny żądane rejestry. Wyjaśnił również, że zawarte w nich dane osobowe zostały zakreślone zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej w skrócie: "U.d.i.p.") oraz art. 23 ust. 1 pkt 1 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 922, dalej w skrócie "U.o.d.o.") z uwagi na prywatność osób fizycznych i ochronę danych osobowych. W dniu 1 czerwca 2016 r. skarżący . za pośrednictwem poczty elektronicznej wezwał Burmistrza Gminy J. do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, albowiem w przesłanej odpowiedzi zabrakło informacji odnośnie imion, nazwisk i nazw kontrahentów. W odpowiedzi w piśmie z dnia 9 czerwca 2016 r. Burmistrz Gminy J. wyjaśnił, że imiona i nazwiska osób nieprowadzących działalności gospodarczej, które nie sprawują funkcji publicznych stanowią dane osobowe w rozumieniu U.o.d.o. i nie podlegają udostępnieniu zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 U.d.i.p. Wyjaśnił też, że anonimizacja danych osobowych w przypadku udostępnienia informacji publicznej nie oznacza, że dochodzi do odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem nie jest wymagane wydanie w tym przedmiocie decyzji. W dniu 24 czerwca 2016 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Gminy J., która została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Rz 65/16 z powodu nieuiszczenia wpisu. W dniu 14 kwietnia 2017 r. skarżący ponownie wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Gminy J. w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie przepisów: - art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, zwanej dalej "Konwencją", oraz art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 61 ust.3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim stanowi prawo do wiedzy o działaniach władz publicznych w ten sposób, iż doszło do nadmiernego ograniczenia tego uprawnienia, - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie nadmiernego ograniczenia dostępu do informacji publicznej, - art. 13 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie niewypełnienia ustawowego obowiązku co do formy odmowy udostępnienia informacji. W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie Burmistrza Gminy J. do dokonania czynności w zakresie udostępniania informacji publicznych zgodnie z wnioskiem i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że żądane informacje stanowią informację publiczną, natomiast nie można przyjąć, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną. Podniósł też, że prawo dostępu do informacji publicznej powinno być interpretowane na korzyść podmiotu ubiegającego się o daną informację, a fragmentaryczna odpowiedź na pytania nie załatwia sprawy o dostęp do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, nawet w przypadku uznania wnioskowanej informacji za informację przetworzoną, udzielenie fragmentarycznej odpowiedzi skutkuje koniecznością wydania decyzji odmownej wraz z uzasadnieniem. Podkreślił również rolę jawności finansów publicznych, oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącej narzędzie realizacji kontroli społecznej. Burmistrz Gminy J. wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi, oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Podniósł, że skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, t. j. po upływie 30 dni od udzielenia odpowiedzi na wezwanie do naruszenia prawa, co nastąpiło w dniu 9 czerwca 2016 r. Ponadto podniósł, że sprawa została już prawomocnie rozstrzygnięta postanowieniem WSA w Rzeszowie z dnia 5 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Rz 65/16. Na wypadek nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi wyjaśnił, że nie pozostaje on w bezczynności, albowiem udostępnił żądane przez skarżącego informacje publiczne w postaci informacji z Centralnego Rejestru Umów w Urzędzie Gminy J. Zdaniem Burmistrza, imiona i nazwiska osób niewykonujących funkcji publicznej stanowią dane osobowe, które nie podlegają udostępnieniu zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przytoczył też orzeczenia sądów administracyjnych w których stwierdzono, że dokonanie anonimizacji nie może być utożsamiane z odmową udzielenia informacji publicznej. Wskazał ponadto, że wbrew twierdzeniom skarżącego, nie uznawał wnioskowanych do udostępnienia informacji za informacje przetworzone i nie używał tego argumentu do ograniczenia prawa skarżącego do ich otrzymania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej w skrócie: "Ppsa"), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 U.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 U.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 U.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne, oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1240) oraz partie polityczne. Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 U.d.i.p.). W pierwszej kolejności należało odnieść się jednak do wniosku organu o odrzucenie skargi. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), którą poza przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej w skrócie: "Kpa") znowelizowano również ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl jednak art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9 (t. j. Ppsa), w brzmieniu dotychczasowym. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej - art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (t. j. Ppsa), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Wobec tego skargę rozpoznano przy uwzględnieniu przepisów w brzmieniu dotychczasowym, obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 2 U.d.i.p., przepisy Kpa stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Z tych względów, skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesieniem zażalenia do organu wyższego stopnia (tak m. in. w postanowieniu NSA z dnia 31 marca 2008 r. I OSK 262/08). Zarzut wniesienia skargi z przekroczeniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 Ppsa również jest nietrafny. Ustalone w art. 53 Ppsa terminy do wniesienia skargi nie mają zastosowania do skargi na bezczynność organu (tak m. in. w postanowieniu NSA z dnia 26 maja 2011 r. I OSK 857/11). Natomiast z mocy powagi rzeczy osądzonej korzystają tylko orzeczenia rozstrzygające merytorycznie sprawę sądowoadministracyjną. W postępowaniu sądowoadministracyjnym chodzi o rozstrzygnięcie sporu co do legalności działania organu administracji, a więc sporu pomiędzy osobą kwestionującą to działanie a organem, którego działania (niedziałania) skarga dotyczy. Orzeczenie proceduralne nie rozstrzyga tego sporu. W przypadku odrzucenia skargi sąd administracyjny nie bada jej zasadności, lecz jedynie stwierdza okoliczność uzasadniającą to odrzucenie. Zaskarżony akt lub czynność pozostaje w mocy tak jak, gdyby skarga do sądu w ogóle nie została wniesiona. Wobec powyższego, brak było podstaw do odrzucenia skargi i podlegała ona merytorycznego rozpoznaniu. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości charakter i zakres żądanych przez skarżącego informacji, jak również określenie statusu Burmistrza Gminy J. jako podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznych. Należało zatem ustalić, czy odpowiedź udzielona przez organ w dniu 25 maja 2016 r. była wystarczająca do uznania, że żądanie udostępnienia informacji publicznej zostało zrealizowane. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że udzielona przez organ informacja, nie była informacją przetworzoną. Wbrew argumentacji w uzasadnieniu skargi, sam organ nie uznawał jej za informację przetworzoną. Wprawdzie informacja publiczna przetworzona nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, to można wskazać, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności ( tak w wyroku NSA z dnia 6 września 2016 r. I OSK 293/15). Co istotne, informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną również poprzez proces tzw. anonimizacji, polegający na usunięciu z udostępnianego dokumentu danych osobowych, bo czynność ta polega także na przekształceniu informacji, a nie jej przetworzeniu (tak również w wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 października 2016 r. II SA/Kr 831/16). Dalej należy wskazać, że czynność anonimizacji udostępnionej informacji poprzez zastąpienie imion i nazwisk kontrahentów inicjałami nie jest niezgodna z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z nim ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w art. 61 ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy konkretyzuje powyższą zasadę, wskazując wprost na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W tym miejscu należy przytoczyć treść art. 6 U.o.d.o. zgodnie z którym za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Ustawa ta wprowadza prawno-karną odpowiedzialność związaną z różnymi formami naruszenia tajemnicy danych osobowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r. I OSK 2267/12 dopuścił możliwość zastosowania przez organ tzw. anonimizacji danych wrażliwych tak aby udostępnianie informacji publicznej nie naruszało wskazanych wyżej dóbr chronionych. W takim wypadku nie zachodzi jednak potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy, gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. O tym, czy organ ma obowiązek anonimizując częściowo daną informację wydać w związku z tym decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, czy też anonimizacja ta nie niesie konieczności wydania takiej decyzji, gdyż nie stanowi odmowy udostępnienia informacji publicznej – decyduje zakres żądania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności czy anonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku. W przedmiotowej sprawie skarżący we wniosku z dnia 12 maja 2016 r. nie domagał się uzyskania informacji o kontrahentach, w szczególności o danych ich identyfikujących, takich jak imiona i nazwiska czy firma. Oznacza to, że żądana informacja została mu udostępniona. Udzielenie zanonimizowanej informacji publicznej przesądza o braku bezczynności po stronie organu, o ile ten sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach. Skoro więc skarżący nie wskazał wyraźnie, że jego żądanie obejmuje również dane pozwalające na identyfikację stron umów zawartych z Gminą J., to nie może skutecznie zarzucać niewydania przez organ decyzji odmawiającej udostępnienia informacji w zanonimizowanym zakresie. Z wyżej naprowadzonych przyczyn zarzut bezczynności organu w niniejszej sprawie uznać należało za bezzasadny, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 Ppsa.