VII SA/Wa 1973/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M.F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. F. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], na podstawie m.in. art. 49b ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) i art. 104 k.p.a. - nakazał M. F. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej (5 x 3,9 m), na działce nr [...] w [...]gm. [...]. Organ wskazał, że dla działki nr ew. [...] nie ma obowiązującego planu zagospodarowania i założeń do planu, co wynika z pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...].12.2014 r. Z uwagi na fakt, że przedmiotem postępowania jest legalność budynku gospodarczego o pow. zab. do 25 m, należy zastosować Prawo budowlane z 1994 r. Dalej organ przytoczył art. 30 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy i wskazał na konieczność sprawdzenia, czy lokalizacja budynku jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) w zakresie odległości od lasu. Z uwagi na to, że budynek gospodarczy nie jest przeznaczonym na pobyt ludzi, należy go zakwalifikować do budynków PM, zgodnie z § 209 warunków technicznych. Zgodnie z § 271 ust. 8 rozporządzenia, najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień, z kolei z § 271 ust. 2 wynika, że jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%. Z § 271 ust. 1 wynika, że minimalna odległość między ścianami budynków ZL i PM wynosi 8 m. W związku z powyższym odległość ściany budynku PM od granicy lasu winna wynosić min. 12 m (8 m x 150% = 12 m). Obiekt narusza zatem przepisy techniczno-budowlane, co umożliwia jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego). Nadto, powstał on na działce nieprzeznaczonej pod zabudowę (teren leśny) i takie przeznaczenie pozostaje obecnie. Oznacza to, że obiekt wybudowano niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy i obecnie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę. Z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) wynika, że teren działki leśnej wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, co jest jednym z niezbędnych warunków do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji braku obowiązującego planu miejscowego. Nie ma zatem możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, z powodu braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, z czego należy wnioskować, że działka nr ew. [...] nie jest przeznaczona pod zabudowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania M. F., decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...], na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. -- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając ustalenia i stanowisko organu powiatowego. Organ zaznaczył, powołując się na § 271 ust. 8, że najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Z § 271 ust. 2 ww. rozporządzenia wynika, że jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość z ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%. Zgodnie z § 271 ust. 1 minimalna odległość pomiędzy ścianami budynków ZL i PM wynosi 8m. Minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem a granicą lasu winna zatem wynosić 12 m. Tymczasem odległość ta wynosi 0. Organ II instancji podzielił też stanowisko o braku możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (wobec braku planu miejscowego). Jednym z warunków koniecznych do uzyskania takiej decyzji jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a taka zgoda nie została wydana. Zasadnie zatem odstąpiono od legalizacji obiektu. Organ uznał zarzuty odwołania za pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie. Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego też pozostaje bez wpływu na możliwość legalizacji. Taką możliwość daje jedynie obowiązujący w dacie orzekania plan miejscowy. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. F. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji: 1) art. 10 § 1 KPA poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu w drugiej instancji jak i nieumożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału i zwrócenia uwagi na konieczność zrealizowania wniosku zgłoszonego w odwołaniu w zakresie zwrócenia się do gminy [...] o uzyskanie informacji o statusie działki podczas inwentaryzacji urbanistycznej w 1987 r. 2) art. 1, art. 11, 80 oraz art. 107 § 3 KPA poprzez niezebranie i nierozważenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego poprzez brak zwrócenia się do Wójta gminy [...] o wskazanie przeznaczenia działki [...] w 1987 r. kiedy przeprowadzono inwentaryzację urbanistyczna, o co wnoszono w odwołaniu, co powoduje, iż decyzję wydano na podstawie niepełnego stanu faktycznego, 3) art. 1, art. 11, 80 oraz art. 107 § 3 KPA poprzez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i nieuzyskanie planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]- uchwały nr [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1988 r., w którym nieruchomość została przeznaczona pod zabudowę letniskową: 4) art. 1, art. 11, 80 oraz art. 107 § 3 KPA w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 KPA poprzez niewyjaśnienie podstaw domagania się przedłożenia zgłoszenia dot. budynku gospodarczego i wskazanie, iż budowa budynku gospodarczego w 1985 r. wymagała zgłoszenia co rzutowało na bezpodstawne zastosowanie art. 49b ust. 1 i 2 Prawo budowlane ustawy z 1994 r. podczas gdy w 1985 r. obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., Nr. 38, poz.229 ze zm.), zgodnie z którymi budowa budynku wymagała pozwolenia, a zgłoszeń dokonywało się tylko w zakresie rozbiórek budynku; 5) art. 1, art. 77 oraz art. 107 § 1 i 3 KPA w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 KPA., poprzez niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji 6) art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 i 3 KPA w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 KPA i poprzez nieuwzględnienie, iż zgodnie z inwentaryzacją urbanistyczną z 1987 r. Gminy [...], działka [...] stanowiła tereny budownictwa letniskowego, co powoduje, iż budynek gospodarczy został prawidłowo postanowiony, bowiem ówcześnie obowiązujące przepisy, jak i późniejsze miejscowe plany dopuszczały zabudowę letniskową, do której to funkcji został zbudowany budynek gospodarczy; 7) art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 KPA poprzez nieuwzględnienie planowanego przeznaczenia działki nr [...] w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r.; 8) art. 6 KPA poprzez zaniechanie należytego ustalenia stanu faktycznego powodującego niewłaściwe zastosowanie art. 49b ust 1 i 2 Prawa budowalnego, podczas gdy budowa wymagała pozwolenia na budowę, co powoduje, iż zastosowanie powinien mieć art. 103 ust. 2 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego, a w konsekwencji przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.; 9) art. 103 ust. 2 cyt. ustawy oraz art. 40 Prawa budowalnego z 1974 r. poprzez ich niezastosowanie i bezzasadne przyjęcie, iż Strona winna dokonać zgłoszenia budowy budynku gospodarczego, podczas gdy na gruncie ustawy z 1974 r. zgłoszenia dokonywało się tylko w zakresie rozbiórki, skarżąca nie mogła zatem przedstawić zgłoszenia; 10) art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że budowa budynku gospodarczego wymagała zgłoszenia, podczas gdy w czasie jego realizacji ustawa z 1974 r., wymagała pozwolenia na budowę, a zatem organ mógł się powołać na art. 48 Prawa Budowlanego, co zgodnie z art. 103 ust. 2 obligowało do zastosowania ustawy z 1974 r. 11) art. 49 Prawa budowlanego (Dz.U. z 1994 r. nr. 89, poz. 414) obowiązującego do 11.07.2003 r. poprzez jego niezastosowanie i orzeczenie nakazu rozbiórki, podczas gdy zgodnie z tym przepisem, obowiązywał zakaz orzekania rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części; Ponadto z ostrożności podniesiono naruszenie: 1) art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 KPA w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 KPA poprzez nieprzeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób wyczerpujący i budzący zaufanie obywatela do Państwa tj. nieprzeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w zakresie określonym w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego; 2) art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do zastosowania trybu określonego w ww. przepisie (niewłaściwej subsumcji), podczas gdy nieprawidłowo zgromadzony materiał dowodowy oraz jego niewszechstronna ocena, stanowiły, co najmniej, o przedwczesności braku możliwości legalizacji poprzez błędne przyjęcie, iż niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy przesłanki do wydania takiej decyzji winny być badane przez inny organ, a prawidłowa analiza stanu faktycznego prowadziłaby do wniosku, iż taka decyzja o warunkach zabudowy zostałaby wydana. 3) art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i niewezwanie strony do przedłożenia wymaganych dokumentów, podczas gdy stan faktyczny sprawy pozwala na przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Skarżąca wniosła m.in. o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]kwietnia 2016 r. nakazującą, w trybie art. 49b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane rozbiórkę samowolnie zrealizowanego na działce nr [...] w [...] gm. [...] budynku gospodarczego o wymiarach 5 x 3,9 m. Wskazać zatem należy, że art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W obu decyzjach wskazano, iż z uwagi na jego wymiary realizacja obiektu wymagała zgłoszenia, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Tym samym, do jego legalizacji zastosowanie znajdował art. 49b ww. ustawy, dotyczący obiektów budowlanych bądź ich części, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Organy przyjęły ponadto, że wobec usytuowania budynku gospodarczego na nieruchomości nieprzeznaczonej pod zabudowę (bo na terenie leśnym), nie jest możliwa jego legalizacja. Dodatkowo wskazano, na niezgodność z cyt. rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych wobec niezachowania wymaganych odległości od lasu, która dla budynków PM (nieprzeznaczonych na pobyt ludzi) została określona w § 271 ust. 8, ust. 2 i ust. 1 i winna wynosić min. 12 m (8 m x 150% = 12 m). Obiekt narusza zatem przepisy techniczno-budowlane, co umożliwia jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego). W ocenie Sądu, nie zasługiwało na aprobatę stanowisko co do zastosowania art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r. w tej sprawie. Zaznaczyć należy, że według ustaleń organów przedmiotowy budynek gospodarczy został zrealizowany ok. 1985r. Z tej przyczyny dla ustalenia, czy powstał on w warunkach samowoli budowlanej należało wziąć pod uwagę przepisy wówczas obowiązujące, a nie obecny art. 29 ust. 1 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Nie ma bowiem podstaw prawnych, w ocenie Sądu, aby do stanu faktycznego zaistniałego pod rządami poprzedniej ustawy, dla ustalenia, czy ma miejsce samowola budowlana, stosować obecny reżim prawny. Skoro przepisy obowiązujące w dacie realizacji ww. obiektu nakładały obowiązek uzyskania dla tego rodzaju obiektów pozwolenia na budowę, to postępowanie legalizacyjne winno być prowadzone w oparciu o Prawo budowlane z 1974 r. tj. z zastosowaniem przepisu intertemporalnego art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., a zatem z uwzględnieniem art. 37, art. 40 i art. 42 poprzednio obowiązującej ustawy, a nie w oparciu o art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r. Stosownie do art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Co do stanów przeszłych, odnośnie możliwości zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., a więc ustalenia czy obiekt wówczas budowany wymagał pozwolenia na budowę, ocenie podlega to, czy w dacie jego realizacji wymagane było pozwolenie na budowę. Należy zaznaczyć, że treść art. 103 ust. 2 nie odpowiada zmianom wprowadzonym z dniem 11 lipca 2003 r. To, co do tej daty objęte było art. 48, obecnie zamieszczone jest bowiem w art. 48 i art. 49b cyt. ustawy. Jednak pomimo niedostosowania tej regulacji do ww. zmiany z 2003 r., okoliczność ta winna być uwzględniana przy stosowaniu art. 103 ust. 2 gdyż wprowadzony prawem budowlanym z 1994 r. reżim (w przypadku legalizacji samowoli) jest mniej korzystny od poprzedniego, stąd wykładnia tego przepisu winna być dokonywana z uwzględnieniem i tego aspektu. Nadto, podzielenie stanowiska organów, prowadziłoby do różnego traktowania samowoli budowlanych dotyczących budynków gospodarczych zrealizowanych przed 1 stycznia 1995 r. – korzystniejszego traktowania obiektów o powierzchni przekraczającej 25 m ², czy 35 m² (jeśli zważy się na obecne brzmienie art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.). W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (wydanej na tle art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.) zwrócono uwagę, że "Celem wprowadzenia tego przepisu było umożliwienie inwestorom, którzy dopuścili się samowoli budowlanej pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), skorzystania z mniej restrykcyjnych przepisów poprzedniej ustawy w zakresie legalizacji tej samowoli.", jak i "Odesłanie w art. 103 ust. 2 do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, że w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie tej ustawy, to jest przed 1 stycznia 1995 r., oraz w stosunku do obiektów, których budowa wprawdzie nie została zakończona przed jej wejściem w życie, lecz przed tą datą wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie ich rozbiórki, skutki samowoli budowlanej należy likwidować z użyciem środków prawnych przewidzianych w Prawie budowlanym z 1974 r." Z podanych przyczyn stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie wypełniał hipotezę art. 48 Prawa budowlanego przewidującego nakazanie rozbiórki obiektu lub jego części wybudowanego bez pozwolenia na budowę. W konsekwencji zastosowanie winien mieć art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., a nie jak w istocie przyjęły organy, że do stanów przeszłych w zakresie naruszenia prawa należy stosować przepisy obecnie obowiązujące. Błędnie zatem, do oceny stanu faktycznego powstałego przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. w odnośnie oceny, czy w dacie budowy wymagane było pozwolenie na budowę zastosowano art. 28 i art. 29 oraz art. 30 Prawa budowlanego, co z kolei skutkowało naruszeniem art. 49b Prawa budowlanego poprzez jego wadliwe zastosowanie oraz powołanego art. 103 ust. 2 tej ustawy - poprzez jego niezastosowanie. Z podanych przyczyn skarga zasługiwała na uwzględnienie. W świetle powyższego stanowiska ubocznie tylko wskazać trzeba, że zastosowany w tej sprawie art. 49b ust. 2 ww. ustawy reguluje sytuacje, w jakich może dojść do legalizacji tzw. samowoli zgłoszeniowej. Stanowi on, iż w przypadku zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi organ może przystąpić do legalizacji obiektu lub jego części żądając m. in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Błędne było zatem stanowisko odstępujące od legalizacji budynku gospodarczego wobec braku możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego ponownie prowadząc postępowanie w sprawie organ powiatowy zastosuje art. 103 ust. 2, i na jego podstawie – art. 37 i nast. Prawa budowlanego z 1974 r. Odnośnie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. uwzględni uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/14, a zatem podda analizie uchwały planów miejscowych obowiązujących na ww. terenie od daty realizacji obiektu. Z podanych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a., z uwzględnieniem wpisu od skargi i kosztów zastępstwa procesowego. Ustalając wysokość tych ostatnich, Sąd wziął pod uwagę § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), oraz opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa.