IV SA/Wa 819/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Golat (sprawozdawca) Sędzia WSA Łukasz Krzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], w związku ze zgłoszeniem Prezydenta Miasta [...] (dalej: strona skarżąca), dotyczącym wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, polegającym na składowaniu odpadów zgromadzonych w beczkach oraz pojemnikach na terenie działki nr [...] obręb [...] w [...] ul. [...], odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 24 ust. 7, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2014 r., poz. 1789, ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 2 grudnia 2016 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] wpłynęło zgłoszenie Prezydenta Miasta [...], uzupełnione dnia 12 grudnia 2016 r. dotyczące wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, polegającą na składowaniu w hali magazynowej w beczkach oraz pojemnikach w ilości ok 4929 m³ odpadów, zawierających substancje niebezpieczne, na terenie działki nr [...], obręb [...]. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] z treści zgłoszenia Prezydenta Miasta [...] ustalił, że właścicielem odpadów jest [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przy ul. [...], której Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] udzielił zezwolenia na zbieranie odpadów na działce nr [...] obręb [...] (obecnie działka nr [...] obręb [...]). Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...], w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdził liczne nieprawidłowości, związane z gospodarowaniem odpadów. Z uwagi na stwierdzenie licznych nieprawidłowości Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], cofnął [...] Sp. z o.o. zezwolenie na zbieranie odpadów bez odszkodowania. Zobowiązał do usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności, objętym zezwoleniem na zgromadzenie odpadów, na koszt własny. Zdaniem Prezydenta Miasta [...] sposób magazynowania odpadów niebezpiecznych (w postaci pojemników oraz beczek poustawianych jeden na drugim) w hali magazynowej, która jest w złym stanie i może doprowadzić do zawalenia, jest nieprawidłowy. Może doprowadzić to do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, poprzez rozszczelnienie, wypłynięcie niebezpiecznych substancji oraz przedostanie się ich do środowiska. Prezydent Miasta [...] podkreślił, iż w pobliżu znajduje się ujęcie wody podziemnej, składającej się z kilku studni, zasilanych wodami podziemnymi, a ewentualne wypłynięcie substancji niebezpiecznych oraz rozszczelnienie pojemników i przedostanie się do pobliskich studni głębinowych, może spowodować zanieczyszczenie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...], stanowiących rezerwuar wody pitnej dla miasta [...] oraz pobliskich gmin, co stanowi zagrożenie dla zdrowia. Ponadto Prezydent Miasta [...] w zgłoszeniu odniósł się do opinii Urzędu Skarbowego w [...], stwierdzającej że egzekucja jest bezskuteczna, a spółka [...] nie posiada żadnych środków podlegających zajęciu. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], po dokonanej analizie zgłoszenia zagrożenia szkodą w środowisku wywiódł, że przedmiotem sprawy nie jest szkoda w środowisku, ani bezpośrednie nią zagrożenie. Głównym problemem wymagającym podjęcia działań, zdaniem organu jest usunięcie odpadów. Z uwagi na wydaną decyzję o cofnięciu decyzji na zbieranie odpadów Prezydent Miasta [...] powinien podjąć postępowanie egzekucyjne, celem przymuszenia podmiotu zobowiązanego do usunięcia skutków swojej działalności, by zapobiec zagrożeniu dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska. Pismem z dnia 22 grudnia 2016 r. strona skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Zaskarżając postanowienie w całości, zarzuciła organowi I instancji niewłaściwą interpretację przepisów art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 7 ust. 1, art. 16 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), określanej dalej jako K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]. W ocenie organu odwoławczego Prezydent Miasta [...] w zgłoszeniu o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, polegającym na składowaniu odpadów zgromadzonych w beczkach oraz pojemnikach na terenie działki nr [...] obręb [...] w [...] nie wykazał, że treść zgłoszenia uprawdopodabnia w wysokim stopniu wystąpienie szkody w środowisku. Żadne dane zawarte w zgłoszeniu, nie wskazują racjonalnych podstaw do postawienia tezy, że szkoda faktycznie wystąpiła lub wystąpiło bezpośrednie nią zagrożenie. Zgłoszenie zawierało formułowanie wniosków o charakterze hipotetycznym. Zdaniem organu przetrzymywanie w budynku odpadów nie jest równoznaczne z wystąpieniem szkody w powierzchni ziemi, czy w wodach, ani bezpośredniego nią zagrożenia. Organ II instancji uznał, że sprawa nie dotyczy bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Ze zgłoszenia dokonanego przez Prezydenta Miasta [...] wynika, że sprawa dotyczy magazynowania odpadów, co było efektem wydania zezwolenia na zbieranie odpadów. Zezwolenie zostało cofnięte, doszło do "porzucenia" odpadów, a podjęte przez wskazany organ działania nie doprowadziły do ich usunięcia. Organ II instancji podkreślił, iż koniecznym jest wyegzekwowanie obowiązku usunięcia skutków prowadzonej wcześniej działalności. Nadmienił, że środek egzekucyjny, jakim jest grzywna nie jest jedynym, dostępnym środkiem egzekucyjnym. Usunięciu skutków wspomnianej działalności, w tym także usunięciu odpadów, służyć mogłoby tzw. wykonanie zastępcze, stanowiące jeden z możliwych środków egzekucyjnych. Organ argumentował, że samo składowanie czy magazynowanie odpadów nie stanowi szkody w środowisku, a ewentualne określenie w drodze decyzji obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych, może nastąpić dopiero po usunięciu odpadów. Usunięcie odpadów nie wchodzi w zakres działań naprawczych czy zapobiegawczych, a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie jest organem właściwym w powyższym zakresie. Prezydent Miasta [...], pismem z dnia 10 marca 2017 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając w całości postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]. Powyższemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia przepisów ustawy z o zapobieganiu szkodom, tj.: - art. 2 ust. 1 pkt 1, poprzez przyjęcie, że zakres przedmiotowy ww. ustawy nie obejmuje zaistniałej sprawy, podczas gdy okoliczności stanu faktycznego jednoznacznie pokazują, iż doszło do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, spowodowaną przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska, a zatem przepisy ww. aktu prawnego mają zastosowanie; - art. 3 ust. 2 pkt 1, z uwagi na jego niezastosowanie i w konsekwencji odmowę wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy w katalogu działalności stwarzających ryzyko szkody w środowisku mieści się również przechowywanie i składowanie substancji niebezpiecznych; - art. 7 ust. 1, odnośnie do przyjęcia, że w sprawie nie jest właściwy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, podczas gdy analiza stanu faktycznego prowadzi do wniosku, iż to właśnie na przedmiotowym organie ciąży odpowiedzialność zapobieżenia szkodzie w środowisku; - art. 16, poprzez wskazanie, iż nie ziściły się przesłanki do podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych przez organ ochrony środowiska, podczas gdy podjęcie działań przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest konieczne z uwagi na zagrożenie dla zdrowia ludzi lub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku, jak również z uwagi na bezskuteczność egzekucji, wobec podmiotu korzystającego ze środowiska; - art. 24 ust. 5, poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy organ ochrony środowiska w zaistniałym stanie faktycznym winien podjąć stosowne działania zapobiegawcze lub naprawcze. Prezydent Miasta [...], uznając zaskarżone postanowienie za nieprawidłowe, wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji; rozstrzygniecie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; zasądzenie od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ, uznając skargę za bezzasadną, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie narusza prawa. Podstawę wydania kontrolowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy powoływanej wyżej ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Zgodnie z art. 2 tej ustawy jej przepisy mają zastosowanie do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska, stwarzającą ryzyko szkody w środowisku lub przez inną działalność w przypadku szkody w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych. Użycie zwrotu szkody w środowisku "spowodowane przez działalność" nakazuje obejmowanie tym pojęciem wykonywanie konkretnych działań w elementach przyrodniczych, których dotyczy ustawa szkodowa, powodujących bądź to szkodę w środowisku, bądź bezpośrednie nią zagrożenie. Z ust. 1 oraz 2 art. 2 ustawy o szkodowej wynika, że ma ona zastosowanie do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, jeżeli wiążą się one z: działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku; działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska, inną niż ta, o której mowa wyżej, jeżeli dotyczą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska; emisją rozproszoną, pochodzącą z wielu źródeł, gdy jest możliwe ustalenie związku przyczynowego między bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku lub szkodą w środowisku, a działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska. W świetle wskazanego przepisu szkoda lub zagrożenie jej wystąpienia są ściśle związane z działalnością prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Działalność ta musi zatem bezpośrednio poprzedzać wystąpienie zdarzenia, jakim jest szkoda w środowisku. Istotne znaczenie z punktu widzenia stosowania tej ustawy mają także pojęcia: "bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku" lub "szkody w środowisku", zdefiniowane w art. 6 pkt 1 i 11 ustawy szkodowej. Stosownie do sformułowanych tam definicji ilekroć w ustawie mowa jest o: bezpośrednim zagrożeniu szkodą w środowisku – "rozumie się przez to wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości" (art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej), szkodzie w środowisku (art. 6 pkt 11) – "rozumie się przez to negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska: a) w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, z tym że szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody lub zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, dalej jako: u.u.i.ś.), b) w wodach, mającą znaczący negatywny wpływ na stan ekologiczny, chemiczny lub ilościowy wód, c) w powierzchni ziemi, przez co rozumie się zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi". Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 1 ustawy szkodowej w przypadku wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany niezwłocznie podjąć działania zapobiegawcze. Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie podejmie działań zapobiegawczych i naprawczych, organ ochrony środowiska, w drodze decyzji, nakłada na niego obowiązek przeprowadzenia tych działań (art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej). W świetle wskazanego przepisu szkoda lub zagrożenie jej wystąpienia są ściśle związane z działalnością prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Działalność ta musi zatem bezpośrednio poprzedzać wystąpienie zdarzenia, jakim jest szkoda w środowisku. W art. 3 ustawy szkodowej enumeratywnie wymienione zostały rodzaje działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku. Wprawdzie w przypadku szkód w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych przesłanką konieczną do uznania wystąpienia takiej szkody nie jest działalność stwarzająca ryzyko wystąpienia szkody, ale każda działalność w powiązaniu z winą podmiotu, jednak analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że chodzi o taką działalność, która stanowi ingerencję w elementy przyrodnicze. Podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie szkody w środowisku jest zgłoszenie "o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku", co wynika z art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej. Ustawodawca w ust. 3 nakłada na podmiot zgłaszający szereg obowiązków w tym obowiązek określenia opisu, rodzaju, wskazania miejsca i daty wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku (art. 24 ust 3 pkt 2 ustawy szkodowej). Nakłada nadto na zgłaszającego powinność złożenia dokumentacji potwierdzającej wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą (art. 24 ust 4). Natomiast na organie ochrony środowiska ciąży obowiązek wszczęcia postępowania o ile uzna zgłoszenie za uzasadnione – co wynika z art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej. Tym samym organ musi ocenić czy zgłoszenie uzasadnia twierdzenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. A zatem musi przeanalizować czy dołączony do zgłoszenia materiał dowodowy uzasadnia wszczęcie postępowania. Biorąc pod uwagę przytoczone uwarunkowania prawne, wynikające z relewantnych w sprawie przepisów (w tym powinność złożenia dokumentacji potwierdzającej wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą), należy podnieść, że wadliwa jest, w ocenie Sądu, koncepcja zaprezentowana przez stronę skarżącą, że na podstawie dotychczas przeprowadzonego postępowania i w świetle zebranych dowodów – można uznać, że istnieją podstawy do wszczęcia postępowania, co zasadnie ocenił organ. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy szkodowej w przypadku wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany niezwłocznie podjąć działania zapobiegawcze. Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie podejmie działań zapobiegawczych i naprawczych, organ ochrony środowiska, w drodze decyzji, nakłada na niego obowiązek przeprowadzenia tych działań (art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej). Ustawa ta ustanawia generalną zasadę, że organ ochrony środowiska ma obowiązek przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Jednakże nie oznacza to obowiązku wszczęcia w każdej sytuacji postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Stosownie bowiem do normy art. 24 ust. 7 tego aktu, organ może odmówić wszczęcia postępowania, o ile zaistnieją przesłanki takiej odmowy. Przepis ten nie wymienia podstaw odmowy wszczęcia postępowania, a zatem trzeba ich poszukiwać w zapisach całej ustawy (przykładowo w jej art. 4 i 5). Niewątpliwie przesłanek odmowy prowadzenia postępowania w trybie omawianej ustawy można upatrywać również w powołanym art. 15 cyt. ustawy, w sytuacji gdy działania zapobiegawcze zostały już podjęte i są skuteczne, a naprawcze uznano za zbędne. W zgłoszeniu dokonanym przez stronę skarżącą z dnia 1 grudnia 2016 r. (teczka 2/2 akt sprawy) mowa jest o potencjalnym zagrożeniu, związanym ze składowaniem odpadów (polegającym na składowaniu w hali magazynowej w beczkach oraz pojemnikach w ilości ok 4929 m³ odpadów, zawierających substancje niebezpieczne, na terenie działki nr [...], obręb [...]), przy czym organ zgłaszający nie uprawdopodobnił w wysokim stopniu, że wystąpi szkoda w środowisku. Zasadnie wskazał, że zgodnie z art. 3 przedmiotowej ustawy do działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku zalicza się w szczególności składowanie substancji niebezpiecznych, mieszanin niebezpiecznych lub substancji stwarzających zagrożenie w rozumieniu przepisów o substancjach chemicznych i ich mieszaninach. Działalność stwarzająca ryzyko szkody w środowisku nie jest jednak tożsama ze szkodą lub zagrożeniem jej wystąpienia. Słusznie organ wywodził, że żadne dane zawarte w ww. zgłoszeniu, nie wskazują racjonalnych podstaw do postawienia tezy, że szkoda faktycznie wystąpiła lub wystąpiło bezpośrednie nią zagrożenie. Zgłoszenie zawierało formułowanie wniosków o charakterze hipotetycznym, a przetrzymywanie w budynku odpadów nie jest równoznaczne z wystąpieniem szkody w powierzchni ziemi, czy w wodach, ani bezpośredniego nią zagrożenia. Samo składowanie czy magazynowanie odpadów nie stanowi szkody w środowisku, a ewentualne określenie w drodze decyzji obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych, może nastąpić dopiero po usunięciu odpadów. W rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], cofnął [...] Sp. z o.o. zezwolenie na zbieranie odpadów bez odszkodowania. Zobowiązał do usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności, objętym zezwoleniem na zgromadzenie odpadów, na koszt własny. W celu wykonania tego obowiązku wszczęta została egzekucja administracyjna, postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] nałożył na [...] Sp. z o.o. grzywnę w celu przymuszenia. Jednak z zawiadomienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] (karta 2/2 akt administracyjnych sprawy) wynika, że prowadzenie egzekucji nie jest możliwe ze względu na brak środków [...] Sp. z o.o. Uznanie w związku z tym stwierdzeniem Naczelnika Urzędu Skarbowego, że w sprawie zachodzi sytuacja bezskuteczności egzekucji, w rozumieniu art. 16 ust. 1 ustawy szkodowej, stanowiłoby wskazanie do wszczęcia postępowania, jednak o innym przedmiocie, niż domaga się strona skarżąca. Należy bowiem podnieść, że ustawodawca w takim przypadku przewidział obowiązek podjęcia przez organ ochrony środowiska działań zapobiegawczych lub naprawczych, czego nie należy utożsamiać z przedmiotem wniosku strony skarżącej. Działania naprawcze związane są z wystąpieniem szkody, z kolei działania zapobiegawcze odnoszone są do ryzyka wystąpienia szkody, czego strona skarżąca nie wykazała (o czym była mowa wyżej). W ocenie Sądu, organ odwoławczy uczynił zadość obowiązkowi wskazanemu w uzasadnieniu tut. Sądu, poprzez podjęcie stosownych działań celem wyjaśnienia powołanych w nim kwestii w sposób dogłębny, w myśl art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.).