II SAB/Rz 29/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rejestracji pisemnych oświadczeń o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcom -skargę oddala- W dniu 26 kwietnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga podmiotu: J sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca lub Spółka) na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rejestracji oświadczeń o zamiarze powierzenia pracy cudzoziemcom. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt administracyjnych wynika, że w dniu 14 i 15 lutego 2017 r. Spółka złożyła Staroście [...] w formie dokumentów elektronicznych łącznie 15 oświadczeń o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcom (obywatelom Ukrainy). W piśmie z dnia 16 lutego 2017 r. nr [...], działający z upoważnienia Starosty [...], Kierownik Działu Pośrednictwa Pracy Powiatowego Urzędu Pracy w [...] poinformował skarżącą o odmowie rejestracji złożonych oświadczeń. Uzasadniając zajęte stanowisko organ podał, że w dniu 15 lutego 2017 r. otrzymał z właściwej placówki Straży Granicznej w [...] informację, iż aktualnie prowadzone są czynności kontrolne w Spółce w zakresie legalności zatrudniania cudzoziemców. Poza tym z przesłanej informacji wynika, że przeciwko pełnomocnikowi Spółki zostało wszczęte śledztwo pod nadzorem Prokuratury Okręgowej w [...] o czyn z art. 258 k.k. Z tych powodów organ uznał, że w tym przypadku brak jest podstaw do rejestracji złożonych przez Spółkę oświadczeń do zakończenia ww. postępowania. W dniu 27 lutego 2017 r. Spółka zwróciła się do Starosty [...] o niezwłoczne zarejestrowanie złożonych oświadczeń, a następnie, w dniu 5 kwietnia 2017 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając Staroście [...] naruszenie art. 35 § 1 – 3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do dokonania rejestracji 15 oświadczeń o zamiarze powierzenia pracy cudzoziemcom w określonym terminie, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny, 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, 5) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że pismem z dnia 27 lutego 2017 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie zarejestrowania oświadczeń i do niezwłocznego dokonania ich rejestracji. Jednocześnie w piśmie w sposób wyczerpujący wskazała, że działanie organu nie znajduje uzasadnienia prawnego oraz, że wytyczne ministerstwa nie stanowią źródeł prawa, a więc nie mogą stanowić o uprawnieniach, bądź obowiązkach obywatela. Spółka wskazała, że powyższe pismo pozostało bez pisemnej odpowiedzi, a z przeprowadzonych rozmów z pracownikami organu wynika, że odmówiono nadania pismu jakiegokolwiek biegu, w szczególności nie potraktowano go jako odwołania od decyzji organu. Zdaniem skarżącej organ administracji nie wydał decyzji w przedmiocie odmowy dokonania rejestracji oraz odmówił nadania "pismu wnioskodawcy" z dnia 27 lutego 2017 r. jakiegokolwiek biegu. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia wniosek bez rozpoznania, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że w toku postępowania skierował zapytanie do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o zajęcie stanowiska w sprawie rejestracji oświadczeń o zamiarze powierzenia wykonywania pracy w przypadku, gdy wobec podmiotu prowadzone jest śledztwo w sprawie kierowania i udziału w zorganizowanej grupie przestępczej, mającej na celu popełnianie przestępstw o charakterze migracyjnym w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej oraz organizowaniu nielegalnego przekroczenia granicy państwa tj. o czyn z art. 258 k.k., o czym skarżący został poinformowany w trakcie rozmowy w siedzibie organu. Minister w piśmie z dnia 21 marca 2017 r. nr [...] wyraził pogląd, że powiatowy urząd pracy powinien zarejestrować oświadczenie o zamiarze powierzenia wykonywania pracy wyłącznie w celu zapewnienia możliwości legalnego powierzenia pracy cudzoziemcowi. W przypadku, gdy z okoliczności sprawy lub ustaleń urzędu wynika, że podmiot składający oświadczenie zamierza wykorzystać procedurę rejestracji oświadczenia do celów innych niż powierzenie pracy cudzoziemcowi, urząd powinien odmówić rejestracji. Ponadto Minister w swoim wystąpieniu podkreślił, iż brak jest regulacji prawnych, które nakładałyby na powiatowy urząd pracy obowiązek rejestracji oświadczenia, co oznacza że podmiot składający oświadczenie nie ma podstaw do roszczenia o dokonanie rejestracji oraz przyznanie odszkodowania z powodu odmowy podjęcia działań w tym zakresie. Odnosząc się do treści skargi organ podniósł, że w jego ocenie skarga jest nieuzasadniona. Organ podkreślił, że do skarżącego została skierowana odpowiedź pisemna, w której organ uzasadnił z jakich powodów odmówił Spółce. rejestracji oświadczeń o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcom. Zdaniem organu również bezzasadny jest zarzut naruszenia przez organ art. 35 § 1-3 w związku z art. 36 § 1 k.p.a., ponieważ pismo zawierające odmowę rejestracji oświadczeń złożonych w dniu 14 i 15 lutego 2017 r. zostało przesłane do skarżącego w dniu 16 lutego 2017 r., a więc sprawa została załatwiona z zachowaniem ustawowych terminów przewidzianych w k.p.a. W piśmie procesowym wniesionym do Sądu w toku postępowania Spółka podniosła dodatkowe argumenty, w tym wskazała na złożony w Sejmie projekt ustawy o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga – jako niezasługująca w sposób oczywisty na uwzględnienie – podlegała oddaleniu. Określony w skardze rodzaj przedmiotu zaskarżenia (bezczynność w zakresie podjęcia czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albo w zakresie wydania decyzji administracyjnej) determinuje zakres i treść czynności kontrolnych oraz orzeczniczych sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Sąd nie jest wprawdzie związany granicami skargi, jednakże pozostaje związany granicami sprawy, której zakres wyznacza wyznaczony w skardze przedmiot zaskarżenia. Sąd nie jest natomiast uprawniony do samodzielnego określania, dookreślania lub precyzowania przedmiotu zaskarżenia (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W toku przeprowadzonej z urzędu legalnościowej kontroli stwierdzono, że skarżony organ nie dopuścił się bezczynności w zakresie podjęcia czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., polegającej na rejestracji, albo w zakresie wydania decyzji administracyjnej o odmowie rejestracji. Stany bezczynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 lub w zw. z art. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., polegają na tym, że właściwy organ, niezależnie od przyczyn, nie wydaje decyzji administracyjnej lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, nie podejmuje czynności albo nie wydaje aktu dotyczących uprawnień lub obowiązków administracyjnoprawnych indywidualnego podmiotu w terminach określonych w przepisach prawa. W przedmiotowej sprawie skarżony organ rozstrzygnął niezwłocznie w sposób negatywny wniosek strony skarżącej o rejestrację. Przedmiotowy wniosek został złożony na podstawie § 1 pkt 20) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę. Powyższe rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instrumentach rynku pracy (u.p.z.i.r.p.). W przepisach cyt. rozporządzenia określono przypadki, w których na zasadzie wyjątku od wynikającej z art. art. 88 u.p.z.i.r.p. zasady, że cudzoziemcy podlegają obowiązkowi posiadania zezwolenia na pracę na terytorium RP, dopuszczalne jest powierzenie cudzoziemcowi wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę. Zgodnie z § 1 pkt 20) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. powierzenie cudzoziemcowi wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę jest dopuszczalne w przypadku cudzoziemców będących obywatelami Republiki Armenii, Republiki Białorusi, Republiki Gruzji, Republiki Mołdawii, Federacji Rosyjskiej lub Ukrainy, wykonujących pracę przez okres nieprzekraczający 6 miesięcy w ciągu kolejnych 12 miesięcy, niezależnie od liczby podmiotów powierzających im wykonywanie pracy, jeżeli przed podjęciem przez cudzoziemca pracy powiatowy urząd pracy, właściwy ze względu na miejsce pobytu stałego lub siedzibę podmiotu powierzającego wykonywanie pracy, zarejestrował pisemne oświadczenie tego podmiotu o zamiarze powierzenia wykonywania pracy temu cudzoziemcowi, określające nazwę zawodu, miejsce wykonywania pracy, datę rozpoczęcia i okres wykonywania pracy, rodzaj umowy stanowiącej podstawę wykonywania pracy oraz wysokość wynagrodzenia brutto za pracę, informujące o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych w oparciu o lokalny rynek pracy oraz o zapoznaniu się z przepisami związanymi z pobytem i pracą cudzoziemców, a praca ta wykonywana jest na podstawie pisemnej umowy na warunkach określonych w oświadczeniu. Z przepisu § 1 pkt 20) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. wynika, że warunkiem dopuszczalności korzystającego ze zwolnienia od obowiązku uzyskania zezwolenia powierzenia cudzoziemcowi, o którym mowa w tym przepisie, wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dokonanie przez właściwy organ administracji zatrudnienia rejestracji oświadczenia podmiotu zamierzającego powierzyć to zatrudnienie. Rejestracja odbywa się w formie czynności wpisania oświadczenia do ewidencji oświadczeń. Czynność ta stanowi wyraz pozytywnej oceny formalnej i merytorycznej oświadczenia. Natomiast negatywna ocena tego rodzaju oświadczenia stanowi akt odmowy uznania zwolnienia z ustawowego obowiązku i jako niejurysdykcyjna forma konkretyzacji prawa podlega kwalifikacji na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Załatwienie sprawy wniosku o rejestrację oświadczenia może zatem nastąpić pozytywnie (przez wpis do ewidencji oświadczeń) albo negatywnie (przez odmowę wpisu do ewidencji oświadczeń). Wbrew zarzutom skargi skarżony organ nie dopuścił się bezczynności, albowiem w wymaganym terminie rozstrzygnął wniosek strony skarżącej działając w prawidłowej formie prawnej. Ponieważ negatywne rozstrzygnięcie wniosku o rejestrację następuje w formie aktu niejurysdykcyjnej konkretyzacji prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dlatego wydanie przez organ w wymaganym terminie tego rodzaju aktu powoduje, że sprawa rejestracji oświadczenia zostaje załatwiona i zarzut bezczynności staje się bezprzedmiotowy. Odrębną kwestią jest natomiast ocena legalności treści wydanego aktu o odmowie rejestracji. Zagadnienie to pozostaje jednak poza zakresem kognicji Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność w sprawie rejestracji oświadczenia. Na marginesie należy jedynie zwrócić uwagę, że przepis § 1 pkt 20) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. poprzez nieokreślenie przesłanek materialnoprawnych odmowy rejestracji oświadczenia przyznał właściwemu organowi bardzo szeroki zakres swobody w zakresie możliwości negatywnej weryfikacji oświadczeń, o których mowa w tym przepisie. Nawet więc gdyby strona skarżąca wniosła skargę na akt o odmowie rejestracji, kontrola sądowoadministracyjna mogłaby zostać przeprowadzona jedynie w ograniczonym zakresie, typowym dla weryfikacji aktów o charakterze uznaniowym. Jeżeli natomiast chodzi o zarzut strony skarżącej, że przedmiotowy wniosek powinien był zostać rozstrzygnięty negatywnie w formie decyzji administracyjnej, a zatem brak wydania decyzji w sprawie skutkował powstaniem stanu bezczynności, to należy przypomnieć, że wstępnym i koniecznym warunkiem przypisania organowi stanu bezczynności jurysdykcyjnej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. jest stwierdzenie, że będąca przedmiotem postępowania przed tym organem sprawa (szeroko rozumiana sprawa z zakresu administracji publicznej) ma charakter sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Konstytutywnym elementem definiującym pojęcie sprawy administracyjnej w świetle powyższego przepisu jest powiązanie z kompetencją danego organu formy prawnej decyzji administracyjnej. Jeżeli dana sprawa z zakresu administracji publicznej nie jest normatywnie powiązana (za pośrednictwem odpowiedniego przepisu kompetencyjnego) z formą prawną decyzji administracyjnej, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do domniemywania tego rodzaju prawnej formy działania (zgodnie z zasadą wykładni literalnej i restryktywnej przepisów kompetencyjnych). Jeżeli więc w danej sprawie z zakresu administracji publicznej nie przewidziano formy decyzji administracyjnej, a istnieją podstawy do jednostkowej konkretyzacji prawa, właściwy organ powinien w ustawowo przewidzianym terminie (w razie braku przepisu szczególnego należy przyjąć, że maksymalny termin wynosi jeden miesiąc, zgodnie z – stosowanym per analogiam – art. 35 k.p.a.) wydać akt lub podjąć czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jeżeli przed upływem ustawowego terminu organ zrealizuje swoją kompetencję i wyda odpowiedni akt albo podejmie odpowiednią czynność, brak jest podstaw do stawiania temu organowi zarzutu bezczynności. Należy zatem jeszcze raz powtórzyć, że ponieważ odmowa rejestracji oświadczeń, o których mowa § 1 pkt 20) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r., następuje w formie aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dlatego wydanie przez skarżony tego rodzaju aktu (pismo z dnia z dnia 16 lutego 2017 r.) uchyla zarzut bezczynności. Nie jest również uzasadniony zarzut niewydania decyzji administracyjnej, ponieważ w aktualnym stanie prawnym ustawowe przepisy kompetencyjne nie przewidują formy prawnej decyzji administracyjnej w zakresie odmowy rejestracji oświadczeń o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcowi. Powyższej oceny tej nie może podważyć fakt, że w Sejmie VIII kadencji został złożony projekt (nr druku: 1494) ustawy o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw. Projekt ten przewiduje m.in. dodanie do ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instrumentach rynku pracy przepisu regulującego procedurę załatwiania wniosków o przyjęcie oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi (art. 88z u.p.z.i.r.p.). Projektowany przepis art. 88z przewiduje, że odmowa wpisania oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń ma następować w formie decyzji administracyjnej. A zatem dopiero projektowana ustawa wprowadzi odpowiedni przepis kompetencyjny stanowiący podstawę do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie odmowy rejestracji oświadczenia. Dodatkowo projekt wprowadza szczegółowe podstawy wydawania decyzji odmownych. Z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że to właśnie dotychczasowa "elastyczna procedura oświadczeniowa" stała się polem do znacznych nadużyć w procesach rejestracji. Oznacza to, że sam ustawodawca nie ma wątpliwości co do tego, że de lege lata odmowa rejestracji nie następuje w formie decyzji administracyjnej ze względu na brak odpowiedniego (ustawowego) przepisu kompetencyjnego. Wobec stwierdzenia, że skarżony organ rozstrzygnął w wymaganym terminie wniosek skarżącego we właściwej formie prawnej (aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), a sprawa rejestracji lub odmowy rejestracji oświadczenia, o którym mowa w § 1 pkt 20) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę, nie podlega w aktualnym stanie prawnym załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, należało w przedmiotowej sprawie oddalić skargę jako pozbawioną podstaw do jej uwzględnienia na podstawie 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.