VII SA/Wa 1898/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi [...] spółka jawna z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. [...] sp. jawna z siedzibą w [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]czerwca 2016 r. (nr [...]) orzekającą o rozbiórce placu składowego (postojowego, ekspozycyjnego) maszyn rolniczych na nieruchomościach nr [...],[...]i [...]położonych przy ul. [...]i [...]w [...] (gm. [...]). Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na wniosek K. Ż. wszczął w dniu [...] listopada 2015 r. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia legalizacji opisanej inwestycji. Na podstawie oględzin wykonanych robót budowlanych, przeprowadzonych w dniach [...]lipca i [...]października 2015 r., organ ustalił, że inwestor [...]maja i [...]lipca 2015 r. zgłosił organowi administracji architektoniczno-budowlanej roboty budowlane niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę, polegające na utwardzeniu 1949 m2 powierzchni gruntu na działkach budowlanych, stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz.1409 ze zm.). Zdaniem organu działanie inwestora zmierzało jednak do obejścia prawa, ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że sporna inwestycja jest urządzeniem budowanym (art. 3 pkt 9 prawa budowlanego), a więc urządzeniem technicznym związanym z innym obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (np. chodniki, dojścia do budynków). Znajdujące się na tych działkach budynki (mieszkalny i gospodarczy) zostały rozebrane, a działki pokryte kostką i gresem kamiennym.. Według organu, nie ma podstaw do zakwalifikowania tej inwestycji jako budowy miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, która zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Podczas kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2016 r. stwierdzono, że na tym terenie znajdują się 2 samochody osobowe i 13 maszyn rolniczych (m. in. ciągniki, wózek widłowy) kontener biurowy, ubikacja typu toi-toi. Nadto nawet jeśli przyjąć za wiarygodne wyjaśnienia inwestora, że są to miejsca postojowe, o których mowa w tym przepisie, to ich usytuowanie przy granicy działki sąsiedniej jest niezgodne z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Oświadczenie inwestora stoi także w sprzeczności z decyzjami Starosty [...]z [...]czerwca 2015 r. (nr [...]) o wyłączeniu działek nr [...],[...]i [...] z produkcji rolniczej pod budowę utwardzeń oddziału sprzedaży maszyn rolniczych oraz decyzją tego organu z [...]października 2015 r. (nr [...]) o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego budynku handlowo-usługowego na działce nr [...]i [...]. Organ dodał, że Spółka prowadzi działalności gospodarczą w zakresie sprzedaży i serwisu ciągników. Po zgłoszeniu wykonania spornych robot budowlanych, przystąpiła do rozbiórki istniejących na działce zabudowań gospodarczych oraz budynku mieszkalnego (w dniu wydania decyzji budynki zostały całkowicie rozebrane). Na działce ustawiono kontener biurowy oraz ubikację typu toi-toi, a na utwardzonym terenie ustawiono maszyny rolnicze. Z powyższego wynika, że inwestor zamierza prowadzić na tym terenie działalność gospodarczą. Z tych wszystkich względów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]stwierdził, że utwardzenie terenu nieruchomości pełni funkcję placu składowego (ekspozycyjnego, postojowego) maszyn rolniczych, dla którego jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Ponieważ inwestor nie przedłożył dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z postanowieniem z [...]grudnia 2015 r. (nr [...]) organ I instancji decyzją z [...]kwietnia 2016 r. (nr [...]) na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 tej ustawy, nakazał skarżącej Spółce rozbiórkę placu składowego (postojowego, ekspozycyjnego) maszyn rolniczych, zrealizowanego bez pozwolenia na budowę. W odwołaniu od tej decyzji Spółka zarzuciła, że nie ma podstaw do przyjęcia, że wybudowała plac składowy (postojowy, ekspozycyjny) maszyn rolniczych. Jej zdaniem organ I instancji oparł się na domysłach i w sposób nieuprawniony określił przeznaczenie spornego terenu. Odwołująca się podkreśliła, że stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, dokonała zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej o utwardzeniu powierzchni części działek nr [...],[...]i [...], a utwardzenie wykonała "z niewielkim przekroczeniem zgłaszanego zakresu". Dodała, że utwardzony teren jest wykorzystywany do postoju samochodów osobowych w ilości nie przekraczającej 10 oraz zapewnia dojście i dojazd do rozebranych częściowo budynków. Ponadto znajduje się tam kilka maszyn rolniczych "podobnie jak to bywa na działkach zagrodowych na wsi". Dodała, że nie podjęła jeszcze decyzji o przeznaczeniu terenu. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...]czerwca 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że co do zasady zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych wyłącza zastosowanie art. 48 prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika jednoznacznie, że zamiarem spółki była w istocie budowla placu składowego (kategoria obiektu XXII), wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto roboty budowlane wykonano przed upływem 30 dni (art. 30 ust. 5 ustawy) od dnia doręczenia zgłoszenia organowi (zgłoszenia dokonano [...]lipca 2015 r., podczas kontroli w dniu [...]lipca 2015 r. organ stwierdził utwardzenie terenu), w związku z tym nie można mówić o odstępstwie od zgłoszenia i zastosowaniu procedury z art. 50 - 51 ustawy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w świetle ustaleń kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu [...]lutego 2016 r., nie ma żadnych podstaw do stwierdzenia, że utwardzony teren jest wykorzystywany jako miejsca postojowe do 10 stanowisk. Organ dodał, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem strony, iż "wykonano utwardzenie w terenie z niewielkim przekroczeniem zgłaszanego zakresu", gdyż różnica sięga 700 m2. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że inwestor nie przedłożył w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. W związku z tym zachodziły podstawy do wydania nakazu rozbiórki, stosownie do art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. [...] Sp. jawna z siedzibą w [...]w skardze na tę decyzję zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy oraz art. 3 pkt 1, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego i wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. W szczególności podniosła, że w istniejącym stanie faktycznym nie ma podstaw do przyjęcia, że sporny teren, ogrodzony i w znacznej części pokryty kostką brukową i gresem kamiennym, jest placem składowym maszyn rolniczych. Organ pominął całkowicie fakt, że na nieruchomości trwały prace rozbiórkowe dwóch budynków (mieszkalnego i garażu), co wymagało przygotowania terenu i jego utwardzenia do składowania materiału rozbiórkowego i materiałów do ewentualnej przyszłej budowy, przejazdu maszyn i samochodów potrzebnych do wykonania prac. Spółka stwierdziła, że teren nieruchomości nie jest odpowiednio zabezpieczony, nie prowadzi na nim żadnej działalności gospodarczej i nie podjęła jeszcze decyzji o jego przeznaczeniu. W związku z tym przyjęcie przez organy, że skarżąca działała w celu obejścia przepisów o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie jest zasadne. Spółka dokonała bowiem utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych, zgodnie ze zgłoszeniem. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co oznacza, że skarga jest nieuzasadniona. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji zakwalifikowały wykonane przez skarżącą Spółkę prace na nieruchomościach nr [...],[...]i [...]położonych przy ul. [...]i [...]w [...], jako budowlę w postaci placu składowego, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor nie uzyskał jednakże takiego pozwolenia. Stanowisko organów w kwestii zakwalifikowania tej inwestycji jako wymagającej pozwolenia budowlanego jest zdaniem Sądu prawidłowe. Z ustalonych przez organy okoliczności faktycznych wynika, że wykonane przez inwestora prace budowlane nie polegają jedynie na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy (na którego wykonanie do [...] czerwca 2015 r. wymagane było zgłoszenie). Z powołanego przepisu nie wynika, co prawda, na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu i jakim celom może służyć. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1283/11 (LEX nr 1291890) stwierdził, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. to urządzenie budowlane (art. 3 pkt 9) a więc urządzenie techniczne, które jest związane z innym obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Urządzenie budowlane według art. 3 pkt 9 tej ustawy z natury swej pozostaje więc w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. Wyznacznikiem rozumienia utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej będącego urządzeniem budowlanym jest zatem jego funkcja, polegająca na przyporządkowaniu tego urządzenia celom związanym ze sposobem korzystania z działki budowlanej. Nie ulega wątpliwości, że wykonane przez inwestora prace budowlane polegały na ułożeniu kostki brukowej i wysypaniu gresu kamiennego na powierzchni 1949 m2 (z przekroczeniem zakresu zgłoszenia). Na działkach, objętych tymi pracami już po zgłoszeniu wykonania utwardzenia gruntu, były prowadzone prace rozbiórkowe istniejących tam zabudowań. Jednocześnie ustalono, co znajduje potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej, że utwardzony teren jest wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na sprzedaży i serwisowaniu ciągników. Wskazuje na to obecność ciągników i samochodów na tym terenie oraz umieszczone na ogrodzeniu reklamy tej działalności. Nie można zatem uznać za wiarygodne wyjaśnienia skarżącej, że na spornym terenie nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej i że nie podjęła jeszcze decyzji co do sposobu wykorzystania tego terenu. Natomiast utwardziła teren w związku z prowadzonymi pracami rozbiórkowymi. Zarówno trwałość tego utwardzenia, jak obszar nim objęty nie wskazują w żaden sposób, że miało ono służyć pracom rozbiórkowym, z istoty przejściowym. Trzeba dodać, że powierzchnia utwardzonego terenu nie kwalifikuje go również jako miejsca postojowego dla samochodów osobowych do 10 stanowisk łącznie. Okoliczności faktyczne (trwałe utwardzenie gruntu, rozmiary obszaru utwardzonego i rzeczywiste jego wykorzystywanie) dają zatem podstawy do uznania, że wykonanie tego utwardzenia stanowi wykonanie budowli w postaci placu składowego. Prawo budowlane nie definiuje tego pojęcia. Posługując się więc definicją słownikową należy przyjąć, że "składować" oznacza składać i przechowywać w warunkach zabezpieczających przed zniszczeniem, obniżeniem wartości, magazynować, przechowywać pewne towary, np. materiały budowlane, węgiel (Mały słownik języka polskiego pod red. E. Sobol, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997 r., Słownik współczesnego języka polskiego, Wydawnictwo Wilga 1996 r.). Jest to zatem teren przystosowany przez odpowiednio przygotowaną nawierzchnię do składowania określonych towarów oraz poruszania się po nim środków transportowych. Nie można mieć wątpliwości, że utwardzona i ogrodzona przestrzeń, na której znajdują się przede wszystkim maszyny rolnicze jest w istocie placem składowym. Plac składowy stanowi niewątpliwie obiekt budowlany, wzniesiony (wybudowany) dla określonych celów użytkowych, z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 prawa budowlanego). Budowa placu składowego nie została zwolniona przez ustawodawcę w art. 29 - 31 tej ustawy z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto należy mieć także na uwadze, że załącznik do ustawy Prawo budowlane wymienia place składowe jako należące do [...] kategorii obiektów budowlanych. Wybudowanie placu składowego to coś więcej niż utwardzenie terenu działki budowlanej, ponieważ polega na wzniesieniu nowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i nie ogranicza się wyłącznie do nadania nowych cech (właściwości) gruntu, który został utwardzony. Z tych względów roboty wykonane przez skarżącą kwalifikują się jako roboty wymagające pozwolenia na budowę. Na marginesie można dodać, że skarżąca uzyskała decyzje o wyłączeniu działek nr [...],[...]i [...]z produkcji rolniczej pod budowę utwardzeń oddziału sprzedaży maszyn rolniczych oraz podjęła (nieskuteczne) starania o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku handlowo-usługowego na dwóch z tych działek (nr [...] i [...]). Na rozprawie w dniu [...]lipca 2017 r. wspólnik skarżącej Spółki oświadczył, że nieruchomości zostały zakupione "pod działalność gospodarczą". Podsumowując: organ prawidłowo stwierdził, że objęte zgłoszeniem roboty budowlane, z uwagi na ich charakter i rozmiar nie są robotami budowlanymi, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, nie mogą być uznane za utwardzenie terenu. Roboty te, wbrew twierdzeniom skarżącej, wykraczają poza kategorię utwardzania terenu i prowadzą do powstania obiektu budowlanego (budowli ziemnej) wymagającej pozwolenia na budowę. Niezłożenie przez inwestora w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów, wymienionych w postanowieniu organu z [...]grudnia 2015 r. musiało w świetle art. 48 ust. 4 prawa budowlanego spowodować utratę prawa do legalizacji samowoli budowlanej, a następnie stanowić przesłankę do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę placu składowego. Powołany przepis jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, a tym samym organ nadzoru budowlanego nie ma żadnego luzu przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.