II SA/Ke 278/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 marca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działce oddala skargę. Decyzją z dnia 13 marca 2017 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania G. G., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia 30 listopada 2016 r. znak: [...] odmawiającą nakazania R. B. przywrócenia stanu poprzedniego, czy też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr ewid. 259/6 w obrębie J. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Na skutek wniosku G. G., właściciela działki nr 258 w obrębie J., wskazującego na zmiany naturalnego spływu wód opadowych w wyniku podniesienia terenu działki nr 259/3, której właścicielem jest R. S. oraz działki nr 259/6, stanowiącej własność R. B., organ I instancji wszczął dwa odrębne postępowania. Postępowanie niniejsze miało na celu ustalenie związku przyczynowo-skutkowego między działaniem właściciela działki nr 259/6, a wystąpieniem szkody na działce sąsiedniej, tj. nr 258. W tym celu organ powołał biegłego z listy Wojewody, inż. K. C. (upr. [...]), hydrologa i biegłego z zakresu postępowania wodnoprawnego posiadającego uprawnienia geologiczne. Biegła w swojej opinii, opartej na materiałach hydrograficznych, kartograficznych i wizji terenu przeprowadzonej w dniu 15 czerwca 2016 r., a nadto pomiarach geodezyjnych wykonanych w dniu 24 czerwca 2016 r. oraz oględzinach terenu przeprowadzonych w dniu 13 lipca 2016 r. po intensywnych opadach w porze nocnej, ustaliła, że w warunkach naturalnych, przed zabudową i ogrodzeniem działek nr 259/3 i 259/6, ukształtowanie terenu powodowało, że wody opadowe w granicach tych nieruchomości spływały z południa w kierunku północnym. Obecnie, w wyniku zagospodarowania, nastąpiła zmiana ukształtowania tych działek, a nadto nieco zmieniona jest powierzchnia drogi dojazdowej na działce nr 258. Biegła na podstawie pomiarów ustaliła, że powierzchnia działki nr 259/6 jest obecnie podwyższona w sąsiedztwie działki nr 258 o 1 do 10 cm, jednak w tej części jest ogrodzona pełnymi elementami betonowymi zagłębionymi 5 cm poniżej powierzchni terenu. Od strony zachodniej działka pokryta jest trawą, a w części środkowej wysypana tłuczniem, co ułatwia infiltrację wód opadowych, a współczynnik spływu wód z takiej powierzchni wynosi 0,1. Podczas oględzin w dniu 13 lipca 2016 r. nie odnotowano miejsc świadczących o przepływie wody z działek przylegających do działki nr 258 od strony wschodniej, tj. z działek nr 259/3, 259/5 i 259/6. Nie zaobserwowano też wystąpienia zwiększonego zawilgocenia drogi w miejscach wskazywanych przez G. G. podczas wizji terenu w dniu 15 czerwca 2016 r. Podsumowując biegła stwierdziła, że zmiana zagospodarowania na działkach nr 259/3 i 259/6 w związku z budową budynków mieszkalnych spowodowała częściowo zmiany kierunku spływu wód opadowych w granicach tych nieruchomości. Obecne zagospodarowanie i charakter ogrodzenia ww. działek ogranicza jednak szkodliwy wpływ zmiany stosunków wodnych wynikających z ukształtowania powierzchni na grunty sąsiednie. Wykonanie szczelnej betonowej podmurówki ogrodzenia na działce nr 259/3, zagłębionej kilkanaście cm w ziemi w newralgicznym odcinku działki doprowadziło do pozytywnych efektów. Sam G. G. przyznał, że ostatnio droga wymagała naprawy dwa lata temu. Również ogrodzenie betonowe wykonane na działce nr 259/6 ogranicza spływ wód opadowych na działkę nr 258, ponieważ najniższa płyta betonowa ogrodzenia zagłębiona jest co najmniej na 5 cm poniżej powierzchni działki. Powyższą opinię zakwestionował G. G.. Biegła odnosząc się do jego zarzutów wyjaśniła, że stan gruntów po obu stronach ogrodzenia nie wskazuje na szkodliwe oddziaływanie zmiany stosunków wodnych na działce nr 259/6 na działkę nr 258. Nie stwierdzając niekorzystnego i szkodliwego oddziaływania zmiany stosunków wodnych na działce nr 259/6 na działkę nr 258, w szczególności na drogę dojazdową, organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 30 listopada 2016 r., powołując w podstawie prawnej m.in. art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. W odwołaniu G. G. zakwestionował sporządzoną w sprawie opinię biegłej jako nierzetelną i sprzeczną ze stanem faktycznym. Organ odwoławczy, w oparciu o opinię biegłej, wyniki wizji terenu i przeprowadzonych pomiarów, stwierdził, że zmiany stosunków wodnych na działkach nr 259/3 i 259/6, kwalifikowane przez G. G. jako niekorzystne i szkodliwie oddziałujące na jego nieruchomość, uległy zmianie. Właściciel działki nr 259/3 wykonał w newralgicznym miejscu murek betonowy jako podstawę ogrodzenia w istotny sposób ograniczając możliwość spływu wód opadowych na działkę nr 258. Pozostałą część ogrodzenia obsypał ziemią, powyżej rzędnej terenu bezpośrednio przy ogrodzeniu od strony działki na 258. Obecnie zagospodarowanie spływu wód opadowych odbywa się w granicach działki nr 259/6. Nie ma więc związku przyczynowo-skutkowego między zmianą stanu wody na gruncie, a szkodą na działce nr 258. Kolegium uznało sporządzoną w sprawie opinię za fachową, rzetelną, opartą na prawidłowo zebranym materiale dowodowym. Zarzuty G. G. zakwalifikowało jako polemikę z ustaleniami osoby posiadającej wiadomości specjalne i wiedzę fachową poprzez proste zaprzeczenie poczynionym ustaleniom. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach G. G. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postepowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa polegające w szczególności na: ocenie dowodów niekompletnych i niepełnych, nienależytym uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, niewskazaniu dowodów uwierzytelniających poparcie tez przyjętych przez organ, błędach w ustaleniach faktycznych oraz dowolnej interpretacji zaistniałych faktów. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ustawy prawo wodne, § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu podniesiono, że nie został sporządzony protokół z oględzin terenu w dniu 15 czerwca 2016 r. oraz z pomiarów dniu 24 czerwca 2016 r.; była przeprowadzona tylko luźna rozmowa. Ponadto skarżący nie uczestniczył w pomiarach na działce nr 259/6. Oględziny w dniu 13 lipca 2016 r. zostały zaś przeprowadzone po niedużym opadzie, który nastąpił po długim okresie suszy. Z oględzin tych również nie sporządzono protokołu. Biegłej zarzucono nieodniesienie się do filmów i zdjęć świadczących o uszkodzeniu drogi przez spływające wody. Skarżący wskazał na niewyjaśnienie, czy biegła posiadała odpowiednie przygotowanie z zakresu hydrologii i na jakiej podstawie posługiwała się tytułem "biegła z listy Wojewody w zakresie postępowania wodnoprawnego nr [...]". Tymczasem w pismach z dnia 15 września 2016 r. oraz 7 listopada 2016 r. Urząd Wojewódzki informował, że ww. uprawnienia zostały uznane za nieobowiązujące. Skarżący zarzucił biegłej nieodniesienie się do tego, jak kierunek spływu wody północ-południe wpływa na płot betonowy usytuowany w poprzek kierunku spływu, jak zagospodarowana jest woda z połaci dachowych budynku. Tymczasem to właśnie podwyższenie terenu działki i zmiany uprzednich spadków naturalnych spowodowały, że woda z powierzchni dachowych oraz znacznej części działki jest kierowana w kierunku działki skarżącego, co niszczy jego drogę dojazdową. W okresie silnych opadów droga ta staje się nieprzejezdna. Opinii biegłej zarzucono niedokonanie analizy spływu powierzchniowego wody z działki nr 259/6, analizy warunków geologicznych działek, ani analizy retencji gruntów. W szczególności zaś nie dokonano ww. analiz w warunkach wzmożonych opadów i roztopów. Zdaniem skarżącego nie jest prawdą, że płot wykonany wzdłuż drogi zabezpiecza przed napływem wody z działki sąsiedniej. Płot ten opóźnia jedynie przepływ wody i nie zabezpiecza przed jej przenikaniem wynikającym z różnicy wysokości gruntów. Na koniec skarżący wskazał, że w roku 2010 wybudowano wzdłuż jego działki ogrodzenie z płyt betonowych bez fundamentów, a powstałe różnice wysokości obsypano ziemią. Ponadto wykonano ogrodzenie poprzeczne do naturalnego spływu wody, podniesiono je i obsypano ziemią, co w konsekwencji stworzyło zaporę dla naturalnego spływu wody. W styczniu i lutym 2011 r. w czasie roztopów spływająca woda z działki nr 259/6 praktycznie zmyła wykonane przez skarżącego utwardzenia w drodze dojazdowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. uczestnik R. B. wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, ze w roku 2008 nadzór budowlany prowadził postępowanie w sprawie podniesienia terenu jego działki i nic takiego nie stwierdził. W roku 2010 przeprowadzono postępowanie rozgraniczeniowe, które wykazało, że granica przebiega w koleinie drogi, którą skarżący wcześniej utwardzał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), dalej "uPw", zgodnie z którym, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W sprawach o naruszenie stosunków wodnych konieczne jest więc stwierdzenie istnienia adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy szkodą (również tą hipotetyczną) na gruncie sąsiednim a dokonaną zmianą stosunków wodnych. Należy zatem ustalić, czy doszło do zmiany stosunków wodnych, a jeśli tak, to na czym ta zmiana polegała, wreszcie, czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiedni grunt. W sprawach z zakresu naruszenia stosunków wodnych regułą jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Wiadomości specjalne są bowiem konieczne w tych sprawach, ponieważ organy administracji, w tym organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego i samorządowe kolegium odwoławcze, z reguły nie dysponują wiadomościami specjalnymi z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, czy melioracji wodnych. Dlatego na wstępie należy rozstrzygnąć kwestię kwalifikacji powołanej w niniejszej sprawie w charakterze biegłego K. C., której kompetencje zostały przez skarżącego zakwestionowane. Zgodnie z art. 84 § 1 Kpa, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Nie musi to być zatem biegły wpisany na stosowną listę, prowadzoną przez określony organ. Każdy, kto ma specjalistyczną wiedzę, może zostać powołany na biegłego w postępowaniu administracyjnym, chyba, że przepis szczególny wskazuje na konkretną kategorię osób. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie K. C. posiada wiadomości specjalne z zakresu hydrogeologii, czego potwierdzeniem jest decyzja Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych z dnia 28 listopada 1998 r., nr 051107, stwierdzająca uprawnienia do sporządzania projektów (programów) badań i dokumentacji geologicznych w zakresie poszukiwania i rozpoznawania wód podziemnych. Ponadto biegła okazała wydane przez Wojewodę świadectwo posiadania kwalifikacji i uzyskania uprawnień biegłego w zakresie postępowania wodnoprawnego z dnia 31 stycznia 2000 r., którego kopię SKO przesłało do tut. Sądu. Okoliczność, że jej uprawnienia w zakresie: "Biegła K. C. upr. MOŚZNiŁ nr [...]" i "Biegły z listy Wojewody w zakresie postępowania wodnoprawnego nr [...]" zostały uznane za nieobowiązujące, o czym świadczy pismo Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 15.09.2016 r. nie ma wpływu na rozstrzygniecie sprawy, z dwóch powodów. Po pierwsze organ ten nie wskazał podstawy na jakiej zakwestionował wydane przez siebie świadectwo z dnia 31.01.2000 r. , a po drugie przedmiotem sprawy nie było postępowanie wodnoprawne, prowadzone w trybie art. 122 i nast. uPw, gdzie sporządzany jest operat wodnoprawny (art. 132 uPw), ale postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych, prowadzone w trybie art. 29 uPw, w którym biegły wydaje opinię, nie zaś sporządza operat wodnoprawny. Z podniesionych wyżej względów przyjąć należy, że K. C. posiada wiedzę specjalistyczną dotyczącą stosunków wodnych i w rezultacie była uprawniona do pełnienia funkcji biegłego w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że na skutek zagospodarowania (zabudowania) działki nr 259/6 doszło do zmiany stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 3 uPw. Do rozstrzygnięcia pozostaje, czy określona wyżej zmiana wpływa szkodliwie na nieruchomość skarżącego, tj. działkę nr 258. W tym zakresie podstawowym dowodem jest opinia biegłej K. C.. Podkreślenia wymaga fakt, że weryfikacja opinii biegłego, dokonywana w trybie art. 80 i 84 Kpa, dotyczy prawidłowości jej sporządzenia, czy jest spójna, nie zawiera ona nieścisłości, błędów metodologicznych, rachunkowych, czy jest jasna i czy nie rodzi nie dających się wyjaśnić wątpliwości. Opinia jest sporządzana przez osoby posiadające wiadomości specjalne, których nie posiada organ, ani sąd. Przedstawiona w niniejszej sprawie opinia biegłej z lipca 2016 r. zawiera ustalenia w zakresie lokalizacji, ukształtowania terenu i warunków hydrologicznych, a także ustalenia wynikające z analizy materiałów i wizji terenu. Do opinii załączono wycinek mapy topograficznej w skali 1:10000 ark. J. z lokalizacją spornego terenu, mapę sytuacyjno-wysokościową w skali 1:1000 z zasobów PODGiK, mapę w skali 1:500 z wynikami geodezyjnego pomiaru kontrolnego, kopię mapy w skali 1:1000 wg stanu na rok 2006, dokumentację fotograficzną z wizji terenu oraz kopie fotografii archiwalnych znajdujących się w aktach sprawy. Treść opinii pozwoliła dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Biegła wyjaśniła przesłanki, które doprowadziły ją do końcowych konkluzji. W piśmie z dnia 23 sierpnia 2016 r. biegła udzieliła również odpowiedzi na zastrzeżenia skarżącego zawarte w piśmie z dnia 10 sierpnia 2016 r. Wyjaśniła, że materiały dostarczone przez skarżącego dotyczyły stanu przedmiotowego terenu w latach 2011 i 2012. Obecnie podwyższenie powierzchni nie wskazuje by na skutek zmiany stosunków wodnych na działce nr 259/6 i 259/3 odbywało się szkodliwe oddziaływanie na nieruchomość wnioskodawcy, o czym świadczy stan gruntów po obu stronach ogrodzenia. Oględziny terenu w okresie bezdeszczowym i po opadach deszczu nie potwierdziły spływu wód opadowych z działki nr 259/6 i 259/3 w kierunku działki nr 258. W odniesieniu do znajdującego się w koleinach drogi materiału wymywanego z drogi biegła wskazała, że ukształtowanie terenu w granicach działki nr 258 sprzyja spływom powierzchniowym wody deszczowej z południa na północ wzdłuż tej drogi. Natomiast zasadniczy wpływ na stan drogi ma dynamika spływu drogą na działce nr 258 na odcinku o długości 260 m zgodnie z nachyleniem terenu. Biegła zajęła jednoznaczne stanowisko, że obecnie cała woda deszczowa z działek nr 259/6 i 259/3 pozostaje w granicach tych nieruchomości. W ocenie Sądu wnioski opinii, w szczególności konkluzja, że ogrodzenie betonowe wykonane na działce nr 259/6 ogranicza spływ wód opadowych na działkę nr 258, ponieważ najniższa płyta betonowa ogrodzenia zagłębiona jest co najmniej na 5 cm poniżej powierzchni działki, nie budzą wątpliwości w zestawieniu z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, m.in. twierdzeniem skarżącego, który oświadczył, że od dwóch lat droga dojazdowa na jego nieruchomości nie wymagała naprawy. Rola organów administracji publicznej przy ocenie środka dowodowego, jakim jest opinia biegłego wyklucza ingerowanie w meritum tej opinii, jej sprawdzanie ogranicza się wyłącznie do spełnienia warunków formalnych, jej spójności, logiczności, z poszanowaniem wniosków wymagających wiedzy specjalistycznej, przy zastosowaniu zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 Kpa. Biegły, jako osoba posiadająca specjalistyczne wiadomości, ma bowiem najlepsze rozeznanie co do materii, odnośnie której sporządzona została opinia. Organ administracji publicznej ocenia swobodnie opinię biegłego na podstawie zasad wiedzy i doświadczenia życiowego. Jeśli w tym zakresie opinia nie budzi wątpliwości, to dowód w postaci opinii biegłego można skutecznie obalić tylko przez dowód przeciwny. W ocenie Sądu brak było podstaw do odrzucenia bądź zakwestionowania przedłożonej opinii w całości lub w części. Można to było zrobić jedynie poprzez przedstawienie organom kontropinii, jednakże w tym zakresie skarżący żadnych działań nie podjął. W konsekwencji nie sposób podzielić zarzutów naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, gdyż okoliczności sprawy istotne do jej rozstrzygnięcia zostały wyjaśnione. Jeśli chodzi o zarzut niesporządzenia protokołu z czynności wykonanych przez biegłą na gruncie, a także niedopuszczenia skarżącego do udziału w pomiarach na działce nr 259/6, to po pierwsze protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 15 czerwca 2016 r. został sporządzony i podpisany przez skarżącego (k. 97 akt adm.), po drugie zaś dowodem w sprawie była opinia biegłej, a nie pomiary terenu. Czynności biegłego poprzedzające wydanie opinii mają charakter niesformalizowany i nie są dowodem w sprawie. Stronie przysługuje prawo do zapoznania się z treścią opinii biegłego, a także prawo do zadawania pytań biegłemu po sporządzeniu opinii. Na koniec podkreślić należy, że istotą regulacji art. 29 uPw jest przywrócenie stosunków wodnych na gruncie poprzez przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, nie zaś doprowadzenie do zapewnienia właścicielom nieruchomości optymalnych warunków dojazdu do ich działki. Co się tyczy zarzutu naruszenia § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), to nie mógł on zostać naruszony, ponieważ w ogóle nie był stosowany przez organy. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, przepisy tego aktu stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Jedynym przepisem prawa materialnego w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie jest więc art. 29 uPw, który w niniejszej sprawie nie został naruszony. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.