II OSK 3151/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 329/17 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 329/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. K. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez uznanie, iż organy administracji publicznej nie naruszyły art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez uznanie, iż organy administracji publicznej nie naruszyły art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 3) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez uznanie, iż organy administracji nie naruszyły zasady obowiązku działania przez organy administracji na podstawie przepisów prawa, zasady zaufania do organów administracyjnych, czym naruszyły art. 6 oraz 8 K.p.a.; 4) przepisów postępowania, mające istotny wypływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez uznanie, iż organy administracji nie zaniechały wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły art. 7 K.p.a.; W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Przed uwagami merytorycznymi warto skonstatować, że posługiwanie się w podstawach kasacji określeniem "organy" jest nieprecyzyjne. Decyzję zaskarżoną i decyzję utrzymaną nią w mocy wydał ten sam organ, tj. SKO w Toruniu. W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu procesowego, stwierdzić można, że bezpodstawna jest teza kasacji o zaniechaniu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Okoliczności faktyczne, wyczerpujące przesłanki norm prawa materialnego znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. art. 63 ust. 5 oraz art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), zostały ustalone. Odnotować jeszcze można, że ani w opisie naruszenia, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wnosząca kasację nie skonkretyzowała omawianego zarzutu. Podobnie gołosłowny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 6 oraz art. 8 K.p.a. W kasacji nie podjęto nawet próby wykazania, że organy naruszyły zasadę działania na podstawie przepisów prawa oraz zasadę zaufania do organów administracyjnych. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez uznanie, że organy nie naruszyły art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że unormowania art. 65 ust. 1 pkt 2 oraz art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłączają możliwość przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 63 ust. 5 tej ustawy. Przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustanawia regułę, według której, wydana już decyzja o warunkach zabudowy traci moc, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji. Jest to konsekwencja zasady ustanowionej w art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z regulacją tą współgra przepis określający normatywny charakter planu miejscowego. W myśl art. 14 ust. 8 ustawy, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że na obszarze działania gminy jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Na tym ustrojowym i systemowym tle wyraźnie widać, że przepis art. 65 ust. 2 ustawy ma charakter wyjątkowy i ochronny, znajdujący oparcie w zasadzie ochrony praw nabytych w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn.. akt II OSK 1207/09; "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, C.H. Beck 2015, s. 557-558). Ochrona ta ograniczona jest do już wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że dyspozycja analizowanej normy art. 65 ust. 2 obejmuje proces inwestycyjny rozpoczęty ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie dotyczy natomiast przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, w odniesieniu do których nie doszło do wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowisko to znajduje umocnienie w literalnym brzmieniu art. 65 ust. 2 ustawy. Po pierwsze z treści tego przepisu wynika, że zachowanie mocy decyzji o warunkach zabudowy odnosi się tylko do konkretnej, wydanej już ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Po drugie, analizowane unormowanie wskazuje umiejscowienie czasowe decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkowy przepis odnosi się przecież do wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem chodzi o ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę wydane do czasu wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego, o którym mowa w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy. Dla nowych postępowań o pozwolenia na budowę, możliwych z uwagi na wygaśnięcie pierwotnie wydanego pozwolenia na budowę, tak jak w niniejszej sprawie, decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi podstawy uzyskania pozwolenia. Nie wyczerpuje sytuacji objętej wyjątkiem wskazanym art. 65 ust. 2 w związku z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor może wnioskować o pozwolenie na budowę w warunkach zgodności z obowiązującym już planem miejscowym. W takiej sytuacji funkcję ochronną pełnią przepisy art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec wygaśnięcia uprawnienia wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy, nie jest możliwe przeniesienie nieistniejących uprawnień. W rezultacie brak było podstaw do uwzględnienia żądania opartego na art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.