II OSK 2859/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 312/15 w sprawie ze skargi B.K. i B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 8 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B.K. i B.K. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] lutego 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją [...] 15 lutego 2012 r. Wójt Gminy Pątnów ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie jednej elektrowni wiatrowej o mocy do 500 kW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, liniami kablowymi i przyłączem do krajowego systemu elektroenergetycznego na działce nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...]. Skarżący wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją wskazując, że bez swojej winy nie brali w nim udziału. Komisarz Rządowy dla Gminy Pątnów postanowieniem z [...] maja 2014 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] lutego 2012 r. Decyzją z [...] listopada 2014 r. Komisarz Rządowy dla Gminy Pątnów, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, stwierdził wydanie decyzji ostatecznej Wójta Gminy Pątnów z naruszeniem prawa. Organ I instancji uznał, że w wyniku przeprowadzonego po wznowieniu postępowania administracyjnego wydałby decyzję odpowiadającą decyzji dotychczasowej. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję Komisarza Rządowego dla Gminy Pątnów z [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego przyjęcia w analizie akustycznej współczynnika szorstkości gruntu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że analiza akustyczna została wykonana przez autorów raportu zgodnie z zasadami określonymi w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 4 listopada 2008 r., w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. nr 21, poz. 11), wskazującymi zastosowanie modelu obliczeniowego rozprzestrzeniania się hałasu w środowisku określonego w normie PN-ISO 9613-2 Akustyka – "Tłumienie dźwięku podczas propagacji w przestrzeni otwartej. Ogólna metoda obliczania". Zasadność zastosowania tej normy wynika również z dyrektywy 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 25 czerwca 2002 r. odnoszącej się do oceny i kontroli poziomu hałasu w środowisku (Dz.U.UE L z dnia 18 lipca 2002 r.). Organ przedstawił szczegółowo sposoby obliczenia propagacji hałasu dla przedmiotowej inwestycji. Wyjaśnił, że zarówno w wariancie inwestorskim, jak i alternatywnym przyjęty został współczynnik szorstkości gruntu G=1. Zgodnie z powołaną wyżej normą współczynnik szorstkości na tym poziomie przyjmowany jest w przypadku powierzchni pokrytej trawą, drzewami lub inną zielenią, a więc charakterystycznej dla terenów rolnych, znajdujących się wokół planowanej inwestycji. Współczynnik G=0 przyjmowany jest, gdy otoczenie źródła hałasu stanowi grunt twardy, taki jak bruk, woda, lód, beton i wszystkie inne powierzchnie o małej porowatości. W tym kontekście nie można uznać, że przyjęcie do obliczenia rozprzestrzeniania się hałasu współczynnika szorstkości G=1 jest błędne i w efekcie powoduje zaniżenie wartości natężenia hałasu. W ocenie organu odwoławczego, analiza akustyczna wykonywana w celu ustalenia poziomu hałasu, który może emitować planowane przedsięwzięcie, oparta jest na pewnych założeniach teoretycznych, które zawsze obarczone są niepewnością. Ponadto ustalony przy zastosowaniu opisanej wyżej metody obliczeniowej oraz przyjętego współczynnika szorstkości gruntu, poziom hałasu docierający do badanych czterech punktów emisji dźwięku, scharakteryzowanych jako zabudowa zagrodowa, zarówno w wariancie inwestorskim (budowa dwóch elektrowni wiatrowych o łącznej mocy 500 kW, wysokości wieży nośnej 28, 7m i poziomie hałasu 95,9 dB), jak i w przyjętym do realizacji wariancie alternatywnym (budowa jednej elektrowni wiatrowej o mocy 500 kW, wysokości wieży nośnej 45 Om i poziomie hałasu 101,0 dB), nie przekroczy poziomu 40 dB, tj. najsurowszej normy dopuszczalnego poziomu hałasu, przewidzianej dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (dla pory nocy). Zostaną zatem zachowane dopuszczalne normy hałasu przewidziane dla znajdującej się w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji zabudowy zagrodowej. Nawet gdyby przyjąć, że ze względu na potencjalną możliwość zmiany warunków szorstkości gruntu, np. w przypadku pokrycia lodem lub zmoczenia deszczem gruntu wokół elektrowni wiatrowej, zastosowanie współczynnika G=0 byłoby uzasadnione, to i tak przewidywany poziom hałasu nie przekroczyły dopuszczalnych norm przewidzianych dla zabudowy zagrodowej, tj. 45 dB. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżących, że klasyfikacja akustyczna terenu stanowiąca podstawę analizy akustycznej zawiera nieaktualne dane skoro dokonana została na dzień 29 lipca 2011 r., zaś analizę akustyczną przeprowadzono w dniach 2 i 3 listopada 2011 r. W ocenie organu, twierdzenie skarżących, że linia zabudowy oraz granice terenów podlegających ochronie mogły być w tym czasie przesunięte jest całkowicie niezrozumiałe. Organ odwoławczy nie uwzględnił też zarzutu niedokonania analizy akustycznej uwzględniającej emisję hałasu podczas budowy, eksploatacji i likwidacji planowanego przedsięwzięcia, ponieważ odpowiednie informacje, jak również wyniki badań i wnioski z nich płynące zostały przedstawione zarówno w analizie akustycznej, jak w treści raportu. Organ odwoławczy odniósł się do pozostałych zarzutów odwołania, a ponadto podkreślił, że przedstawiona przez inwestora w raporcie analiza oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko została poddana ocenie organów specjalistycznych, które wyraziły pozytywne stanowisko w przedmiocie realizacji planowanego przedsięwzięcia (postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z [...] grudnia 2011 r. oraz opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wieluniu z [...] października 2011 r.) Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji odniósł się szczegółowo do zarzutów skargi. Wskazał między innymi, że inwestor w raporcie przedstawił wyliczenia dotyczące emisji hałasu z turbiny wiatrowej, które były przedmiotem kontroli organów, w tym organu uzgadniającego. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska jako organ specjalistyczny zaakceptował wyliczenia inwestora w przedmiocie zachowania dopuszczalnych norm poziomu hałasu na terenach objętych ochroną akustyczną, a jednocześnie zobowiązał inwestora do kontrolowania i raportowania poziomu hałasu na działce skarżących. Przyjęcie współczynnika szorstkości gruntu na poziomie G=1 właściwym dla terenów o przeznaczeniu rolniczym w niniejszej sprawie jest uzasadnione, skoro istotnie teren jest wykorzystywane pod uprawy rolne. Sąd Instancji podkreślił przy tym, że w tej sprawie skarżący nie złożyli kontrraportu mogącego podważyć te ustalenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca B.K. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 144 ust. 1 i 2 p.o.ś. w związku z przepisami metodyki referencyjnej stanowiącej załącznik nr 8 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. z 2014 r., poz. 1542) oraz w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r., poz. 112). W ocenie skarżącej, Sąd I instancji pominął w ramach kontroli legalności wydanych decyzji administracyjnych naruszenie powyższych przepisów prawa materialnego, do którego doszło podczas sporządzania analizy akustycznej dla planowanego przedsięwzięcia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z podatkiem od towarów i usług w obowiązującej wysokości. W odpowiedzi na skargę inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasadzenie od skarżącego na rzecz inwestora kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, zgodnie z art. 144 ust. 1 p.o.ś., eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska. Natomiast stosownie do art. 144 ust. 2 p.o.ś., eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 3, powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z zasady, że eksploatacja instalacji lub urządzenia nie powinna powodować przekroczenia standardów emisyjnych nie można wyprowadzić normy prawnej zobowiązującej organy do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia dotyczy dopiero projektowanego przedsięwzięcia, a zatem skuteczne uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 144 ust. 1 i 2 p.o.ś. powinno polegać na wykazaniu, że przedsięwzięcie już na etapie projektowania będzie naruszać określone w przepisach powszechnie obowiązującego prawa standardy jakości środowiska. Co do zasady, powinno to polegać na wykazaniu wadliwości raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko, co powinno mieć miejsce na etapie postępowania administracyjnego przed wyspecjalizowanymi organami, w formie kontrdowodu opartego na wiadomościach specjalnych, sporządzonego przez podmiot posiadający tego rodzaju wiadomości. Na etapie postępowania sądowego wojewódzki sąd administracyjny nie dokonuje już merytorycznej oceny raportu, dlatego też strony mogą kwestionować jego ocenę dokonaną przez właściwe w sprawie organy jedynie od strony formalnej, pod względem jego spójności i kompletności. Po drugie, nie można kwestionować ustaleń dokonanych przez właściwe w sprawie organy z powołaniem się na bliżej nieokreślone przepisy rangi podustawowej, tak jak ma to miejsce w tej sprawie. Skarżąca powiązała zarzut naruszenia art. 144 ust. 1 i 2 p.o.ś. z naruszeniem przepisów metodyki referencyjnej stanowiącej załącznik nr 8 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody oraz w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Przede wszystkim skarżąca nie wskazała, którego z przepisów rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku dotyczy ten zarzut, a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania zarzutów skargi kasacyjnej. Ponadto skarżąca powołała się na cały załącznik nr 8 do rozporządzenia w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody, stanowiący metodykę referencyjną wykonywania okresowych pomiarów hałasu impulsowego w środowisku, pochodzącego z instalacji lub urządzeń. Jednak także w odniesieniu do tego rozporządzenia zarzut został sformułowany w sposób nieprecyzyjny i uniemożliwiający jego uwzględnienie. Po trzecie, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które zmierza do wykazania, że w sprawie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Stanowisko skarżącej stanowi bowiem polemikę z prawidłowo przyjętymi przez właściwe w sprawie organy ustaleniami raportu, których skarżącej nie udało się skutecznie podważyć. Dotyczy to w szczególności przyjętego w sprawie współczynnika szorstkości gruntu, które to pojęcie nie zostało uwzględnione w żadnym z powołanych wyżej rozporządzeń. Stosowana w tej sprawie norma PN-ISO 9613-2 Akustyka – "Tłumienie dźwięku podczas propagacji w przestrzeni otwartej. Ogólna metoda obliczania", nie jest aktem powszechnie obowiązującym. Jedynie na marginesie należy zauważyć, że organy dokonały oceny podnoszonych w toku postępowania administracyjnego zarzutów skarżących i odniosły się do wskazywanego współczynnika szorstkości gruntu, wykazując, że zarówno dla współczynnika G=1, jak i G=0, zachowane zostaną dopuszczalne normy poziomu hałasu. Sąd I instancji prawidłowo uwzględnił tę okoliczność dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Po czwarte, Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organów dotyczące sposobów obliczania propagacji hałasu, przy czym analiza Sądu I instancji przeprowadzona została pod kątem kompletności i poprawności zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego, z uwzględnieniem pozytywnych stanowisk dwóch wyspecjalizowanych organów wyrażonych w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z 21 grudnia 2011 r. oraz opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wieluniu z 10 października 2011 r. Jednocześnie Sąd I instancji prawidłowo zauważył, że skarżący nie złożyli kontrraportu mogącego podważyć ustalenia właściwych w sprawie organów poczynione na podstawie raportu, analizy akustycznej i stanowiska organów współdziałających. Wbrew więc zarzutom skargi kasacyjnej, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, co wykluczało zastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i uwzględnienie na tej podstawie skargi. Zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie tego przepisu nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.