II OSK 3051/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "S." [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 43/17 w sprawie ze skargi "S. " [...] z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. postanawia sprostować wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 43/17 w ten sposób, że w sentencji tegoż wyroku w miejsce błędnie wpisanych słów: "z/s w [...]" wpisać słowa: "z siedzibą w [...]", 2. oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 43/17 oddalił skargę "S." [...] z/s w [...] na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia [...] 2016 r. znak: [...] , stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2014 r. znak: [...] , zmieniającej decyzję własną z dnia [...] 2011 r. znak: [...], którą udzielone zostało pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód - odprowadzanie istniejącym wylotem w km [...] do kanału [...] oczyszczonych ścieków przemysłowych z zakładowej mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zmiana pozwolenia wodnoprawnego w trybie art. 155 K.p.a. jest dopuszczalna. Sądy administracyjne wielokrotnie rozpatrywały skargi na decyzje wydane na podstawie art. 155 K.p.a., zmieniające pozwolenia wodnoprawne i nie kwestionowały możliwości zastosowania tego trybu w tej kategorii spraw. Poprzez wydanie takiego pozwolenia adresat uzyskuje uprawnienie do prowadzenia jednego z rodzajów działalności, o których stanowi art. 122 ust. 1-2 ustawy Prawo wodne. Związany charakter tej decyzji nie stoi na przeszkodzie dokonaniu zmiany jej treści w razie zaistnienia przesłanek, o których stanowią art. 154-155 K.p.a. Samo związanie dotyczy w tym wypadku wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej, które nie jest zależne od spełnienia ściśle określonych warunków i nie podlegają jakiejkolwiek modyfikacji. Obowiązek organu wydania decyzji o określonej treści w razie spełnienia istniejących ku temu przesłanek nie uniemożliwia zmiany decyzji w sytuacji modyfikacji zamierzenia inwestycyjnego, które także pozostaje w zgodzie z obowiązującą regulacją prawną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że ze względu na to, iż pozwolenie wodnoprawne jest decyzją, na podstawie której dochodzi do nabycia prawa przez stronę, obowiązkiem organu przed jej wydaniem było uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania. Jak przyjmuje się w doktrynie i w orzecznictwie sądowym, wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie w formie oświadczenia złożonego organowi administracji publicznej jest jedną z przesłanek zmiany decyzji w oparciu o art. 155 K.p.a. Brak uzyskania takiej zgody traktowany jest w kategoriach rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W ocenie Sądu I instancji weryfikacja w trybie art. 155 K.p.a. decyzji ostatecznej może nastąpić, jeśli wyraża na to zgodę strona, jednak warunek ten nie jest ograniczony tylko do zgody strony, która na podstawie tej decyzji nabyła prawo, ale obejmuje również te strony postępowania, których praw czy obowiązków dotyczy decyzja. Zgoda, o której mowa w art. 155 K.p.a., może zostać wyrażona w dowolnej formie, byleby tylko dostatecznie wyraźnie. Sąd I instancji stwierdził, iż krąg stron w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a. nie musi być tożsamy z kręgiem stron w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a zatem legitymacja procesowa winna być obecnie badana ponownie, z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Trafne jest założenie organu odwoławczego, że do uchylenia lub zmiany decyzji wymagana jest zgoda wszystkich stron, a nie tylko beneficjenta pozwolenia. Na aprobatę zasługuje również stanowisko, że legitymacja procesowa poszczególnych podmiotów powinna być weryfikowana w oparciu o art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1121, ze zm.), a nie w oparciu o art. 28 K.p.a. W tym stanie rzeczy kluczowego znaczenia nabrała odpowiedź na pytanie, czy krąg stron został ustalony w toku postępowania prawidłowo, w sposób niebudzący wątpliwości. Jest to istotne z dwóch powodów: po pierwsze, chodzi o zapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim uprawnionym (aspekt procesowy); po drugie, ważne jest ustalenie czyje stanowisko w sprawie (zgoda lub brak zgody) warunkuje dopuszczalność uchylenia lub zmiany decyzji (aspekt materialnoprawny). Odnośna odpowiedź – co do decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2014 r., wydanej na podstawie art. 155 K.p.a., zdaniem Sądu I instancji - nie może być pozytywna. W postępowaniu nieważnościowym w decyzji z dnia [...] 2016 r. w sposób nie do końca wyczerpujący przyznano status strony, tym niemniej w decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] 2016 r. zasadnie wskazano m.in. na właściciela wody – kanału [...], jako na podmiot pominięty w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, słusznie organ I instancji argumentował, że w dokumentacji sprawy brak jest nie tylko stosownych pisemnych oświadczeń, ale nawet zawiadomienia stron o wszczęciu i prowadzeniu postępowania w trybie art. 155 K.p.a., mimo iż zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 K.p.a. (i nie może być ona dorozumiana ani domniemana, lecz musi być wyraźnie oświadczona). Stosownie do art. 10 ustawy Prawo wodne wody są własnością Skarbu Państwa, innych osób prawnych albo osób fizycznych. Wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej, śródlądowe wody powierzchniowe płynące oraz wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast wody stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego są wodami publicznymi. Z kolei przepis art. 11 ust. 1 tej ustawy stanowi, że prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 13, wykonują: 1) minister właściwy do spraw gospodarki morskiej - w stosunku do wód morza terytorialnego oraz morskich wód wewnętrznych, wraz z wodami Zatoki Gdańskiej; 2) Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej - w stosunku do wód istotnych dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej, w szczególności wód podziemnych oraz śródlądowych wód powierzchniowych: a) w potokach górskich i ich źródłach, b) w ciekach naturalnych, od źródeł do ujścia, o średnim przepływie z wielolecia równym lub wyższym od 2,0 m3/s w przekroju ujściowym, c) w jeziorach oraz sztucznych zbiornikach wodnych, przez które przepływają cieki, o których mowa w lit. b, d) granicznych, e) w śródlądowych drogach wodnych; 3) dyrektor parku narodowego - w stosunku do wód znajdujących się w granicach parku, z wyłączeniem wód, o których mowa w pkt 2 lit. d oraz lit. e, które są sklasyfikowane w klasie wyższej niż klasa I, na podstawie ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1458, z 2015 r. poz. 1690 i 1960 oraz z 2016 r. poz. 1954); 4) marszałek województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa - w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy, oraz w stosunku do pozostałych wód niewymienionych w pkt 1-3. Prawidłowo zatem w decyzjach obu instancji, wydanych w postępowaniu nieważnościowym zwrócono uwagę na brak udziału jakichkolwiek podmiotów - poza wnioskodawcą - w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 155 K.p.a., kwalifikując tę wadliwość jako przesłankę stwierdzenia nieważności. Abstrahując od stanowiska dotyczącego konieczności udziału w tymże postępowaniu Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej należy wskazać, że brak jakichkolwiek podmiotów - poza wnioskodawcą - w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a., w świetle przytoczonych wyżej poglądów doktryny oraz uprawnień właścicielskich do wód, przesądza o zaistnieniu pozytywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] 2011 r. Odnośnie zaś do zagadnienia traktowania Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej jako strony postępowania wskazać należy, że przepis art. 127 ust. 7 ustawy – Prawo wodne miał następujące brzmienie: "Stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych." Aktualne zaś brzmienie art. 127 ust. 7 ustawy – Prawo wodne (również na dzień wydawania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty z dnia [...] 2014 r. wydanej w trybie art., 155 K.p.a.), przesądza o braku podstaw do uznania Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej za stronę postępowania. Wśród podmiotów którym przyznano taki status ustawodawca, na zmieniając przedmiotowy przepis na mocy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 850) wymienił: wnioskodawcę ubiegającego się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, właściciela wody, właściciela urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, właściciela istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, władającego powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, uprawnionego do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Zdaniem Sądu I instancji zmiany przepisów ustawy Prawo wodne, doprowadziły do tego, że w obecnym stanie prawnym dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej nie jest już ujmowany w art. 127 jako strona postępowań o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, pełni natomiast w tych postępowaniach rolę organu odwoławczego, co wpływa na status tego podmiotu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a. W przedmiotowej sprawie postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte z urzędu i również z tej racji nie znajduje odpowiedniego zastosowania art. 127 ust. 7c ustawy Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, o którym mowa w art. 127 ust. 7b (dyrektor regionalnego zarządu podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której jest wnioskodawcą), sprawę załatwia inny dyrektor regionalnego zarządu wyznaczony przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja, odpowiadają prawu, bowiem brak udziału stron w postępowaniu z art. 155 K.p.a. i uzyskania zgodny na merytoryczną zmianę decyzji kreuje przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, jako stan stojący w jaskrawej i oczywistej sprzeczności do jasno brzmiącego przepisu art. 155 K.p.a., wymagającego zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji. Sąd I instancji wskazał, że błąd w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, wobec prawidłowego rozstrzygnięcia, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji. Należy bowiem podkreślić, że z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut nie jakiegokolwiek naruszenia prawa, czy uchybienia, ale jedynie kwalilfikowanego, tj. jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy ("istotny wpływ" - w odniesieniu do przypadku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Organ ponownie rozstrzygając wniosek o zmianę pozwolenia zastosuje się do przedstawionej wyżej wykładni dotyczącej konieczności udziału i wyrażenia zgody przez wszystkie strony Z tym względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. "S." [...]. z siedzibą w [...] wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24 § 1 pkt. 1 k.p.a. w związku z art. 25 k.p.a. przez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że skoro w obecnym stanie prawnym dyrektor dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nie jest już ujęty jako strona postępowania administracyjnego w myśl art. 127 ust. 7 ustawy - Prawo wodne (pkt. VII uzasadnienia), to nie ma aktualnie podstaw do twierdzenia, że zachodzą podstawy do wyłączenia tego organu - mimo, że dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej uczestniczył jako strona w pierwotnym postępowaniu dot. wydania pozwolenia wodnoprawnego, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a. przez zaakceptowanie błędnego poglądu, zgodnie z którym decyzja Starosty [...] została wydana z rażącym naruszeniem 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. gdyż krąg stron w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. nie został ustalony prawidłowo. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 w związku z art. 25 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego pracownik podlega wyłączeniu jeżeli pozostaje ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Pracownik podlega wyłączeniu zatem w sprawach, w których w wyniku rozpatrzenia sprawy dochodzi do ukształtowania uprawnień lub obowiązków pracownika. W sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, jak i zmiany w trybie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego nie następuje ukształtowanie uprawnień lub obowiązków Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu. Nie daje takich podstaw art. 25 kodeksu postępowania administracyjnego, który wyznacza przesłanki przedmiotowe i podmiotowe wyłączenia organu administracji publicznej. Ustanowiona przesłanka przedmiotowa zawęża podstawy wyłączenia do spraw dotyczących interesów majątkowych, a zatem spraw, w których dochodzi do przyznania korzyści majątkowych lub pozbawienia takich korzyści. Przesłanka podmiotowa, to ograniczenie do spraw, w których stroną jest kierownik organu administracji publicznej. W sprawie przesłanki te nie zostały spełnione. Wyprowadzenie w drodze wykładni pozbawienia organu administracji publicznej właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy nie jest dopuszczalne. Taka wykładnia jest wyłączona również z tego względu, że w regulacji ustaw materialnoprawnych zapewnione są gwarancje bestronności w czasie gdy dochodzi do zbiegu właściwości organu administracji publicznej i przyznania organowi statusu strony w sprawie. Taką regulację przyjmuje art. 127 ust. 7b ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), stanowiąc, że “Dyrektor regionalnego zarządu, marszałek województwa albo starosta podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której jest wnioskodawcą". Przyjęcie regulacji szczególnej w art. 127 ust. 7b ustawy Prawo wodne wyłącza zastosowanie art. 24 § 1 pkt 1 w związku z art. 25 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 155 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej. Artykuł 155 kodeksu postępowania administracyjnego wyznacza przesłanki dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie której strona nabyła prawo. Jedną z podstawowych przesłanek jest zgoda stron postępowania na zmianę decyzji, przy czym zgoda musi być wyrażona w formie pisemnej, nie można zatem wyprowadzić domniemania zgody. Z decyzji Starosty [...] z [...] 2011 r. nr [...] o udzieleniu "S." [...] z siedzibą w [...], z zakresu wyliczenia doręczenia decyzji wynika, że stronami w tym postępowaniu nie była tylko występująca o pozwolenie wodnoprawne spółka, ale jak zasadnie wywiódł w zaskarżonym wyroku, też inne podmioty. Naruszenie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego przez zastosowanie trybu zmiany decyzji bez zgody pozostałych stron tego postępowania jest rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym zastosowanie sankcji nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.