II GSK 4364/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2017 r. sygn. akt I SAB/Kr 7/17 w sprawie ze skargi A. M. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie w przedmiocie bezczynności organu w sprawie odroczenia terminu zapłaty należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lipca 2017 r. sygn. akt I SAB/Kr 7/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A. M. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie w przedmiocie odroczenia terminu spłaty należności pieniężnej, zobowiązał Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie do wydania w terminie jednego miesiąca rozstrzygnięcia w sprawie i stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. A. M. złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie wniosek o odroczenie płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 999,20 zł. W odpowiedzi na wniosek organ w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. stwierdził, że pozostawia wniosek o odroczenie płatności bez rozpoznania, gdyż warunkiem rozpatrzenia wniosku o udzielenie ulgi jest złożenie pisma z prośbą o odroczenie terminu płatności najpóźniej przed upływem ostatniego dnia terminu płatności danej składki. W dniu [...] lutego 2017 r. A. M. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sprawie jego wniosku. W odpowiedzi organ uznał, że pozostawienie podania bez rozpoznania sprawy nie wymaga ani decyzji ani postanowienia, gdyż jest czynnością materialnotechniczną. Następnie A. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że rozpatrzenie wniosku skarżącego z uwagi na termin jego złożenia oraz treść nie wymagało wydania decyzji lub postanowienia, jak też nie wymagało zawarcia przez organ umowy o spłacie zadłużenia w ratach. Organ udzielił natomiast skarżącemu informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, a następnie udzielał wyczerpujących wyjaśnień, powołując się na przepisy prawa i orzecznictwo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 lipca 2017 r., wydanym na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że w jego ocenie nie zaszły przesłanki do pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Skarżący wniósł bowiem wniosek, domagając się konkretnego rozstrzygnięcia merytorycznego i organ miał obowiązek ustosunkować się do niego merytorycznie. Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl zaś art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 963; powoływanej dalej jako u.s.u.s.), w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Przy czym, stosownie do art. 83b ust. 1 u.s.u.s., jeżeli przepisy k.p.a. przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Skoro zatem w ocenie organu nie istniały podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego, to ZUS zobligowany był do wydania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 i art. 83b ust. 1 u.s.u.s., decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w tym zakresie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie złożył od wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 lipca 2017 r. sygn. akt I SAB/Kr 7/17 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Organ wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie - art. 83b ust. 1 w zw. z art. 123 u.s.u.s. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że przepisy te mają zastosowanie w sprawie i organ na ich podstawie powinien wydać decyzję odmowną, w sytuacji gdy z przepisów tych nie wynika, aby w sprawie z wniosku skarżącego organ był zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji, - art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do wydania w terminie jednego miesiąca rozstrzygnięcia w sprawie w sytuacji, w której organ udzielił odpowiedzi skarżącemu w zakresie jego wniosku, a przedmiot wniosku jest rozpatrywany przez organ nie w drodze decyzji lub postanowienia, lecz w drodze ewentualnego zawarcia umowy cywilnoprawnej o odroczenie płatności zaległych należności skarżącego, - art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy organ nie pozostawał w bezczynności z uwagi na udzieloną skarżącemu pisemną informację o podjętym rozstrzygnięciu w sprawie wniosku o odroczenie spłaty zaległych należności skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.s.u.s., ze względów gospodarczych lub innych przyczyn zasługujących na uwzględnienie ZUS może na wniosek płatnika odroczyć termin płatności należności z tytułu składek, uwzględniając przy tym możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Do odraczania terminu płatności składek nie mają zastosowania przepisy k.p.a., ponieważ rozstrzygnięcie następuje w formie informacji o pozytywnym uwzględnieniu wniosku lub w formie informacji (pisma) o negatywnym rozpoznaniu wniosku. Dlatego, zdaniem organu, wniosek A. M. został rozpatrzony w sposób przewidziany przepisami prawa. Skarżący nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nieważność postępowania zachodzi: jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Skarga kasacyjna dotyczy bowiem wyroku Sądu administracyjnego I instancji, który rozpoznał merytorycznie skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych polegającą na nierozpoznaniu wniosku o odroczenie terminu spłaty należności pieniężnej z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne. Według art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ze względów gospodarczych lub innych przyczyn zasługujących na uwzględnienie, może na wniosek dłużnika odroczyć termin płatności należności z tytułu składek oraz rozłożyć należności na raty, uwzględniając możliwości płatnicze dłużnika oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. W ust. 1a tego artykułu przewidziano, że odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenie należności na raty następuje w formie umowy. Z treści art. 83 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że ZUS wydaje decyzje administracyjne w zakresie indywidualnych spraw przykładowo w tym przepisie określonych. W razie niewydania takiej decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia przysługuje, stosownie do art. 83 ust. 3 odwołanie do sądu (sądu pracy i ubezpieczeń społecznych). Z treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wynika, że skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje zarówno na bezczynność polegającą na niezawarciu umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak i na niewydaniu decyzji w sprawach określonych w art. 83 ust. 1 tej ustawy. Skoro droga przed sądem administracyjnym jest w takich sprawach niedopuszczalna, a mimo tego Sąd I instancji zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, zachodzi określona w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przesłanka nieważności postępowania sądowego, którą Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, bierze z urzędu pod uwagę. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, należy zauważyć, że zgodnie z art. 203 p.p.s.a. stronie, która wniosła skargę kasacyjną należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, jeżeli do uchylenia wyroku doszło "w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej". W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok z urzędu na podstawie art. 189 p.p.s.a. z przyczyn niezależnych od treści skargi kasacyjnej. Przyczyną uchylenia wyroku nie było więc uwzględnienie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji art. 203 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania. W konsekwencji nie zaistniała przesłanka określona w art. 209 p.p.s.a. w zakresie obowiązku orzekania o kosztach.