II SA/Kr 533/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2017 r. sprawy ze skargi E.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 27 grudnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Prezydent m. N. wydał decyzję z dnia 22.09.2016 r. nr [...] znak: [...] o ustaleniu dla M.B. warunków zabudowy na cele realizacji budynku handlowo-usługowego z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] oraz części działki nr [...] w obr. [...] m. N. (ul. [...] ). Od decyzji odwołali się E.B. oraz wnioskodawca M.B. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 27.12.2016 r., znak [...] , na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23); w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778), zwanej dalej "u.p.z.p."; w związku z § 3 in fine rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem" - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że odwołania, w szczególności E.B. , zasługują na uwzględnienie, ze względu na istotne nieprawidłowości w ustaleniu wyników analizy w odniesieniu do niektórych parametrów projektowanego budynku podlegających regulacji przepisów rozporządzenia. Kolegium wskazało na treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w szczególności na art. 61 ust. 1-5 oraz przepisy rozporządzenia. Podkreślono, że organy administracji nie mają swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów inwestycji, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie w wartościach liczbowych. Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i równocześnie maksymalnych (do). Natomiast z przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia warunków, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, względnie wprowadzenie budzącego wątpliwości, niedookreślonego pojęcia "około". Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody może bowiem prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego - np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Niezależnie od kwestii wynikających z wiążących uzgodnień i przepisów odrębnych, analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4-7 rozporządzenia. Treść i konstrukcja powołanych przepisów wskazuje, że obowiązują tu również podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowania ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , po analizie całokształtu materiału dowodowego, a w szczególności wyników analizy, na podstawie której ustalono w decyzji wskaźniki, cechy i parametry nowej zabudowy podlegające regulacji przepisów rozporządzenia - stwierdziło, że zostały naruszone przepisy, które decydują o tym, czy nowa zabudowa nie naruszy zastanego ładu przestrzennego np. poprzez pozostawienie inwestorowi zbyt dużego marginesu swobody w kształtowaniu gabarytów nowego budynku. Tymczasem w decyzji: - Szerokość elewacji frontowej ustalono w rozmiarze 10,0-20,0 m z absolutnym przekroczeniem uzasadnionej rozpiętości parametru "od-do". Nadto, w rozpatrywanym przypadku ustalona w wynikach analizy wielkość średnia tego parametru wynosi 12,6 m, co przy dopuszczonej tolerancji do 20%, daje możliwość realizacji budynku o szerokości elewacji frontowej max. do 15,12 m. - Według analizy wysokość elewacji frontowej powinna zamykać się w przedziale 4,79-5,30 m, podczas gdy w decyzji przyjęto ten parametr w wielkości do 8,5 m. Ponadto parametr ten wg zasad rozporządzenia powinien stanowić przedłużenie "okapu" budynku sąsiedniego, ew. ustalony jako średnia wielkość wysokości elewacji frontowej budynków znajdujących się po obu stronach terenu inwestycji. - Wskaźnik zabudowy wymaga ponownego sprawdzenia, ponieważ w dwóch kolejnych analizach przyjmuje on wielkość średnią 23% oraz "do 35%", a więc zbyt dużą rozpiętość. - Zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164 poz. 1589) - liczbę miejsc parkingowych należy określać w liczbach bezwzględnych, a nie wskaźnikowe ("wymagana ilość miejsc"). Decyzja została przy tym wydana na podstawie niekompletnego wniosku. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b inwestor obowiązany był przedstawić charakterystykę zamierzenia w formie opisowej i graficznej (jako koncepcje projektową). Tymczasem do wniosku dołączono jedynie rysunek bliżej nieokreślonej elewacji, który - w ocenie Kolegium -wymogu w/w przepisu nie spełnia. W decyzji (pkt II 1) e) zawarto niejasne ustalenia o "dopuszczeniu kolejnej kondygnacji w poddaszu budynku", oraz o "odsunięciu kondygnacji od krawędzi elewacji właściwej" i bez wyjaśnienia pojęcia "elewacji właściwej". Kolegium nie podzieliło jednocześnie zarzutu E.B. w kwestii rzekomego braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji. W § 2 pkt 1 wspomnianego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury wymieniona jest tylko "zabudowa usługowa" (lit. b) przepisu), bez wyróżniania funkcji handlowej. W obszarze sąsiednim budynków "usługowych" jest kilka i warunek kontynuacji funkcji (tzw. dobre sąsiedztwo) jest tym samym zachowany. Nie znajdują też uzasadnienia zarzuty M.B. , ponieważ: - Linia zabudowy została ustalona prawidłowo, zgodnie z przepisem § 4 ust. 3 rozporządzenia, - wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w wielkości min. 30% nawiązuje do takiego wskaźnika w obszarze sąsiednim, - wysokość kalenicy w żądanej wielkości "do 14 m" absolutnie przekracza ten parametr w obszarze sąsiednim. Wysokość 12,5 m nawiązuje do wyników analizy. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E.B. , zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji pomimo niespełnienia przez nią przesłanki kontynuacji funkcji sąsiedniej zabudowy, albowiem - co jednoznacznie wynika z ustaleń pkt 2 analizy urbanistycznej (str. 2) - w obszarze analizowanym występują jedynie obiekty spełniające funkcje biurowe (zaliczane do klasy 1220 wg PKOB oraz kat. XVI wg załącznika do Prawa budowlanego) oraz mieszkalne jednorodzinne (zaliczane do klasy 1110 wg PKOB oraz kat. 1 wg załącznika do Prawa budowlanego), natomiast brak jest jakichkolwiek obiektów spełniających funkcje handlowe lub usługowe (zaliczane do klasy 1230 wg PKOB oraz kat. XVII wg załącznika do Prawa budowlanego), a w konsekwencji naruszenie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji, gdy istniały przesłanki do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, poprzez wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej decyzją Prezydenta Miasta N. Nr [...] z dnia 22 września 2016 r. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 27 grudnia 2016 r. znak: [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odpowiedzi na skargę złożyli również uczestnicy postępowania M.B. , D.B. , S.P. oraz G.S. – wszyscy wnosząc o oddalenie skargi. M.B. wniósł dodatkowo o zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 225,67 zł, według złożonego spisu kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem kontroli sądowo administracyjnej jest kasacyjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. , wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji), zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zadaniem Sądu było zatem w pierwszej kolejności dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody więc, dla których organ odwoławczy tego rodzaju postanowienie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie decyzja organu I Instancji oparta została o błędnie sporządzoną analizę architektoniczo – urbanistyczną, która musi zostać ponowiona w ponownie prowadzonym postępowaniu, a sam wniosek wymaga uzupełnienia w zakresie wskazanym przez Kolegium. Dlatego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania nie było możliwe wydanie przez organ II Instancji rozstrzygnięcia reformatoryjnego. Dalej wskazać należy, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia organu I Instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) - zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą o planowaniu. W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy. Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że opisana wyżej pokrótce procedura administracyjna, której celem jest ustalenie warunków zabudowy w formie decyzji administracyjnej, nie została przez organ I Instancji przeprowadzona prawidłowo, co uzasadniało wydanie przez organ II Instancji decyzji kasacyjnej. Treść decyzji organu I Instancji oparta została bowiem na analizie architektoniczno – urbanistycznej, która nie została prawidłowo sporządzona, a jest to podstawowy dowód w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W pierwszej kolejności należy odnieść się do tych zarzutów skargi, które dotyczą braku kontynuacji funkcji sąsiedniej zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wówczas, gdy m. in. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem przedmiotowej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę wymogu dobrego sąsiedztwa była z jednej strony konieczność utrzymania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, a z drugiej strony prawo inwestora do zagospodarowania nieruchomości. Zatem należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, co oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną i architektoniczną całość. Celem zasady "dobrego sąsiedztwa" nie jest to, aby nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, aby na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie dotychczasowego charakteru zabudowy. Podkreślić bowiem należy, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości funkcji, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Realizacja tej zasady służy powstrzymaniu zabudowy niedającej się pogodzić z zabudowę już istniejącą na danym terenie. Wskazać przy tym należy, że przewidziana w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ochrona prawa własności dotyczy nie tylko działek niezabudowanych i nie polega bynajmniej tylko i wyłącznie na takiej interpretacji przepisów, aby możliwa była jak najdalej idąca swoboda zabudowy i zagospodarowania terenu. Ochrona prawa własności, aby spełniała Konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, musi polegać także na respektowaniu prawa własności przysługującego właścicielom terenów sąsiednich. W szczególności przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy konieczne jest jak najdalej idące poszanowanie zastanych już w sąsiedztwie praw do zamieszkiwania w określonym otoczeniu urbanistycznym. Ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy architektoniczno – urbanistycznej wynika, że strefa analizowana obejmuje zasadniczo dwie funkcje: usługową (dominującą) oraz mieszkalnictwo jednorodzinne. Na dominującą funkcję usługową zdaniem autora analizy składają się dwa obiekty – siedziba urzędu skarbowego oraz siedziba spółki [...] . Analiza pomija natomiast opis sposobu zagospodarowania pozostałych nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym. Tak skąpy opis obszaru analizowanego nie poddaje się tym samym kontroli Sądu, a ustalenia dotyczące dominującej funkcji zabudowy jako zabudowy usługowej jest w tej sytuacji co najmniej przedwczesne. Nie są natomiast uzasadnione te wywody skargi, które wskazują na konieczność nawiązywania (w zakresie ustalania kontynuacji funkcji planowanej zabudowy) do klasyfikacji obiektów budowlanych według załącznika do ustawy Prawo budowlane oraz PKOB. W tym zakresie zastosowanie ma rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia, ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo: a) zabudowa mieszkaniowa, w tym: – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, b) zabudowa usługowa, c) zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, d) zabudowa produkcyjna, e) cmentarze, f) drogi publiczne, g) drogi wewnętrzne, h) obiekty infrastruktury technicznej; Natomiast ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Zatem rodzaj zabudowy to zabudowa usługowa, natomiast funkcja określona zostanie przez sposób użytkowania budynku. Odnosząc się natomiast do ustalonych w decyzji organu I Instancji parametrów nowej zabudowy wskazać należy, że prawidłowo dostrzegł i wytknął organ II Instancji uchybienia decyzji organu I Instancji w tym zakresie. Zgodnie z § 5 ust. 1 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ust. 2 tego przepisu dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Z analizy wykonanej w niniejszej sprawie wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 23%, jednak w decyzji ustalono ten wskaźnik na poziomie oczekiwanym przez inwestora tj. 35%. Na uzasadnienie odstępstwa od reguły, autor analizy podał, że w obszarze analizowanym występują działki o powierzchni istotnie większej niż średnia. Nie jest to odpowiednie uzasadnienie istotnego zwiększenia tego parametru. Oczywistym jest, że w każdej sprawie i w każdym obszarze analizowanym występują działki o różnych wskaźnikach zabudowy – zarówno dużych jak i małych. Z tego właśnie względu ustawodawca zdecydował, że zasadą jest wyznaczenie tego wskaźnika w oparciu o średnią z całego obszaru, a nie np. w oparciu o wielkość powierzchni zabudowy istniejącą na działkach sąsiednich albo w oparciu o wskaźnik "przeważający w obszarze analizowanym". Jeżeli parametr ten ma być wyznaczony na zasadzie wyjątku do reguły, to uzasadnienie analizy architektoniczo urbanistycznej w tym zakresie musi być rzetelne i przekonywujące. Merytoryczne uzasadnienie odstępstwa od reguł nawiązywać powinno do zastanego porządku przestrzennego w okolicy planowanej nowej zabudowy. Sam fakt, że w obszarze analizowanym występują działki o większej powierzchni zabudowy niż średnia, takim uzasadnieniem nie jest. W zakresie ustalenia parametru szerokość elewacji frontowej, wskazać należy, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zgodnie z ust. 2, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Z analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowych w analizowanym obszarze wynosi około 12,6 m. Ustalona natomiast w decyzji szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji to 10 do 20 m. Na uzasadnienie tak ustalonego parametru w analizie wskazano, że w obszarze analizowanym występują budynki o szerokości elewacji frontowej zbliżonej i większej niż wnioskowana tj. 20 m. Również i w przypadku tego parametru jest to jedyne uzasadnienie odstępstwa tj. ustalenia szerokości elewacji frontowej znacznie przekraczającej średnią w obszarze, a nadto w wielkościach, które w istocie niczego nie ustalają. Jest bowiem oczywista i istotna różnica, czy wybudowany obiekt będzie szerokości 10 czy też 20 metrów. Co do zasady przyjąć należy, że możliwe jest ustalenie parametrów nowej zabudowy w tzw. "widełkach" tj. w wielkościach mieszczących się w granicach parametrów ustalonych jako minimalne i maksymalne. Jednak w niniejszym przypadku rozbieżność jest na tyle istotna (10 lub 20 metrów), że w istocie przyjąć należy, że parametr ten nie został nawet względnie precyzyjnie ustalony. Bez szczególnego uzasadnienia wynikającego z analizy nie jest możliwe skontrolowanie, która z tych wielkości spowoduje zachowanie ładu przestrzennego zastanego w obszarze analizowanym. To co zostało ustalone w decyzji jako szerokość elewacji frontowej, jest nie tyle odstępstwem od zasady określonej w rozporządzeniu, ale ustaleniem przez rozporządzenie niedopuszczalnym. Także parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, ustalony na poziomie "do 8,5 m" oraz wysokość kalenicy "do 12, 5 m" nie jest ustaleniem jednoznacznym, a ustalenie to dokonane zostało jak wynika z analizy, na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia – czyli jako wyjątek od zasady wyznaczania ich jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, względnie jako średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, gdy krawędzie na działkach sąsiednich przebiegają tworząc uskok. Średnia wysokość z obszaru to 4,79 (gzyms lub attyka) oraz 5,3 (kalenica). Z analizy wynika, że ustalona wysokość nie jest wyznaczona ani jako nawiązująca do wielkości sąsiednich (odpowiednio 5,5m do 5,7 m na działkach[...] i [...] oraz ok. 10m na działkach [...] ,[...] ,[...] ,[...]) ani jako wskazana wyżej średnia z obszaru. Uzasadnienie przyjęcia odstępstwa od reguły w wyznaczeniu i tego parametru również jest lakoniczne i polega na tym, że zdaniem autora analizy wskaźnik ustalony w wielkości wnioskowanej przez inwestora nawiązuje do dominującej funkcji budynków w analizowanej strefie. Zdaniem Sądu nie jest to wystarczające uzasadnienie zaproponowanego odstępstwa, w szczególności w kontekście wskazanych na wstępie zastrzeżeń co do ustaleń analizy odnoszących się do istniejących funkcji zabudowy w obszarze analizowanym. Prawidłowo również Kolegium wskazało, że obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie precyzyjne określenie ilości miejsc parkingowych koniecznych dla planowanej inwestycji oraz prawidłowo wskazano na konieczność uzupełnienia wniosku zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt. 2 lit. b ustawy o planowaniu tj. o określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Na koniec wskazać należy, że wniosek uczestnika M.B. o zasadzenie kosztów nie mógł zostać uwzględniony, gdyż ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje zwrotu kosztów postępowania na rzecz jego uczestników. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.