I SA/Wa 487/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2017 r. sprawy ze skargi J. T., M. K., P. T., G. T., M. T., A. T. i T. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J. T., M. K., P. T., G. T., M. T., A. T. i T. T. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] lipca 2016 r. nr [...] umarzającą – jako bezprzedmiotowe - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1994 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewid. gruntów w jednostce ewid. obr. [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji, w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] ha. Powyższa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 1994 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - powoływanej dalej jako "ustawa", stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewid. gruntów w jednostce ewid. obr. [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. W karcie inwentaryzacyjnej wymienione zostały działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej działki nr [...] wystąpili J. T., M. K., P. T., G. T., M. T., A. T. i T. T. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lipca 2016 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji we wskazanej części podnosząc, że nie obejmowała ona swym zakresem działki nr [...]. J. T., M. K., P. T., G. T., M. T., A. T. i T. T. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] lipca 2016 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając sprawę wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalone zostało, że działka nr [...] powstała z parceli budowlanej [...] oraz parceli gruntowej [...] o łącznej pow. [...] ha objętych [...] Gminy Katastralnej [...], których właścicielem był Skarb Państwa na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z 30 lipca 1946 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2014 r. nr [...], stwierdził, że pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie podpadała m.in. nieruchomość położona przy ul. [...], zabudowana budynkiem mieszkalno-użytkowym, składająca się z parcel budowlanych nr [...], [...] i [...], dawnej gm. kat. [...], odpowiadających działce ewidencyjnej nr [...]. Organ nadzoru podkreślił, że decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 1994 r. została skomunalizowana tylko i wyłącznie działka nr [...] o pow. [...] ha, co potwierdza załączona do w/w decyzji karta inwentaryzacyjna nr [...] oraz spis inwentaryzacyjny przesłany przez Wojewodę [...]. Powyższe potwierdzone też zostało w wyjaśnieniach Wojewody [...] zawartych w piśmie z 14 maja 2014 r., w którym jednoznacznie wskazano, że decyzja z [...] lutego 1994 r. obejmuje jedynie działkę nr [...]. Organ zaznaczył, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dołączona została potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia karty inwentaryzacyjnej nr [...], znajdującej się w aktach księgi wieczystej [...], z której wynika, że objęte nią zostały nieruchomości oznaczone nr [...] i nr [...]. Zdaniem Ministra załączona do wniosku o założenie w/w księgi wieczystej karta inwentaryzacyjna była błędna, gdyż wykazana w niej została poza właściwą działką oznaczoną nr [...] również działka nr [...] powstała z parcel budowlanych nr [...],[...] i [...] objętych [...] dawnej Gminy Katastralnej [...], co nie zostało dostrzeżone przy zakładaniu księgi wieczystej pomimo, że decyzja z [...] lutego 1994 r. dotyczy nieruchomości ujawnionej w [...]. Fakt ten potwierdza też pismo Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2014 r., w którym podkreślono, że synchronizacja wpisana w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] (załączonej w aktach księgi wieczystej nr [...]) jest błędna. Tym samym, zdaniem organu nadzoru skoro decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 1994 r. nie obejmowała swoim zakresem działki nr [...], to wszczęte na wniosek skarżących postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji w części dotyczącej działki nr [...] jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Za bezzasadne, gołosłowne i niepoparte żadnymi argumentami organ uznał ponadto podnoszony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. T., M. K., P. T., G. T., M. T., A. T. i T. T. zarzucając naruszenie: - - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji niezawierającej niezbędnych elementów umożliwiających jej kontrolę, jak również zaniechanie ustalenia w toku postępowania administracyjnego rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], składającej się z dawnych parcel budowlanych nr [...],[...] i [...], która ujawniona była w dawnym wykazie hipotecznym [...], jedn. ewid. [...], obręb ewid. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi obecnie księgę wieczystą nr [...], tj. pominięcia okoliczności, że na podstawie decyzji z [...] lutego 1994 r. wraz z kartą inwentaryzacyjną nr [...] założono w 1994 r. księgę wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych dla działki nr [...] i jako właściciela tej działki Sąd ujawnił Gminę [...], a wpis ten stanowił podstawę do zbycia przez Gminę między innymi przedmiotowej działki nr [...] na rzecz Spółdzielni [...] aktem notarialnym z dnia 12 października 1994 r., rep. A nr [...] poprzez oddanie w użytkowanie wieczyste działki gruntu nr [...] oraz przeniesienie własność budynków na tym gruncie posadowionych; - - art. 105 § 1 K.p.a. w związku art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 18 ust. 1 ustawy, poprzez bezzasadne umorzenie postępowania i niestwierdzenie wydania decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1994 r. z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy działka nr [...] nie stanowiła własności Skarbu Państwa i była objęta tą decyzją; W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), wzmocnionej dyspozycją art. 77 § 1 K.p.a., wynika, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na organie administracji (por. wyroki NSA: z dnia 15 września 1992 r. sygn. akt SA/Lu 601/92 niepublik. i z dnia 16 października 1998 r. sygn. akt I SA/Gd 92/98 LEX nr 34945). Za sprzeczne z powyższą zasadą należy uznać stanowisko Ministra, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] lutego 1994 r., wydana na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy, której integralną część stanowiła karta inwentaryzacyjna nieruchomości nr [...], nie obejmowała swym zakresem działki nr [...] o pow. [...] ha, gdyż karta inwentaryzacyjna nieruchomości nr [...], znajdująca się w zbiorze dokumentów księgi wieczystej nr [...], dołączona do wniosku o założenie tej księgi, na której wykazana została m.in. działka nr [...], była błędna. Stanowisko to oparł Minister na ustaleniach, że działka nr [...] powstała z parcel budowlanych nr [...], nr [...] i nr [...] objętych [...] dawnej Gminy katastralnej [...]. Te ostatnie ustalenia organu znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym wskazującym, że działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...]ha (odpowiadająca parcelom nr [...], [...] i [...]) ujawniona była według stanu na 1944 r. w dawnym wykazie hipotecznym [...] na nazwisko Z. T., w tym w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2014 r. stwierdzającej, że przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 r., Nr 3, poz. 13 z zm.). W zaświadczeniu Państwowego Biura Notarialnego w [...] Oddział w [...] z [...] października 1990 r. również wskazano, że prawo własności nieruchomości obejmującej parcele [...],[...] i [...] wpisane zostało na rzecz Skarbu Państwa w miejsce Z. T. Pomimo tych ustaleń, za nader uproszczone należy uznać stanowisko Ministra, że tym samym zaistniały przesłanki do umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej we wskazanej części. Rozbieżności co do skomunalizowanych działek zaistniały w karcie inwentaryzacyjnej. Karta inwentaryzacyjna stanowi integralną część decyzji komunalizacyjnej. Oznacza to, że błąd w karcie inwentaryzacyjnej, podlega usunięciu, tak jak w decyzji administracyjnej, w formie prawem przewidzianej. W aktach sprawy znajdują się dwie karty inwentaryzacyjne nieruchomości nr [...]stanowiące integralną część decyzji z [...] lutego 1994 r. Jedna, przekazana przez Prezydenta Miasta [...] przy piśmie z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] obejmująca swym zakresem działkę nr [...] i druga - załączona do wniosku o stwierdzenie nieważności obejmująca działki nr [...] i nr [...]. W tej sytuacji nie jest wystarczające poprzestanie przez organ nadzoru na stwierdzeniu, że jedna z kart inwentaryzacyjnych nieruchomości jest błędna i przyjęcie, że prawidłowa jest karta inwentaryzacyjna obejmująca jedynie działkę nr [...], a tym samym, że decyzja komunalizacyjna nie obejmowała swym zakresem przedmiotowej działki nr [...]. Rozbieżność powyższa wymagała przeprowadzenia przez organ nadzoru postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy błędna karta inwentaryzacyjna została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie przewidzianym przez prawo czy jednak obie karty pozostają w obrocie prawnym. W razie zaś ustalenia, że w obrocie prawnym pozostają dwie karty inwentaryzacyjne o różnych treściach stanowiące integralną część decyzji z [...] lutego 1994 r., na co wskazuje pismo Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2014 r., organ nadzoru powinien był podjąć stosowne czynności prawne zmierzające do usunięcia tych rozbieżności. Organ nadzoru przyjmując założenie, że decyzja komunalizacyjna nie dotyczy działki nr [...], pominął przy tym istotną dla sprawy okoliczność, że z taką decyzją wiążą się poważne cywilistyczne konsekwencje. Jak wynika z analizy znajdującej się w aktach sprawy księgi wieczystej nr [...] właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] jest Gmina T., a prawo własności wskazanej Gminy wpisane zostało na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1994 r. nr [...] i karty inwetaryzacyjnej nieruchomości nr [...]. Z akt sprawy wynika ponadto, że na mocy aktu notarialnego z dnia [...] października 1994 r. rep. A nr [...] Gmina [...] oddała w użytkowanie wieczyste działkę nr [...] oraz przeniosła własność budynków posadowionych na gruncie na rzecz Spółdzielni [...]. Z powyższego jednoznacznie wynika zatem, że Gmina [...] dokonała rozporządzenia prawem własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 1994 r., której integralną część stanowiła karta inwentaryzacyjna nieruchomości nr [...], była natomiast – jak wyżej wskazano - podstawą ujawnienia tej Gminy jako właściciela działki nr [...] w księdze wieczystej. W aktach sprawy brak jest przy tym jakiegokolwiek dokumentu wskazującego inną, niż decyzja z [...] lutego 1994 r., podstawę nabycia działki nr [...] przez Gminę [...]. Na taki dokument nie powołał się też Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W aktach sprawy znajduje się natomiast potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia karty inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], która obejmuje swym zakresem jedynie działkę nr [...] oraz potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia karty inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], która poza działką nr [...] obejmuje również sporną działkę nr [...]. Jeśli stan sprawy jest dostatecznie ustalony, wskazany błąd w karcie inwentaryzacyjnej dotyczący skomunalizowanych działek należałoby zakwalifikować jako naruszenie prawa o charakterze rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i skutkujący stwierdzeniem nieważności decyzji komunalizacyjnej w określonej części. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wadliwie przy tym uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie jako bezprzedmiotowe postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 1994 r. w części dotyczącej działki nr [...]. W ponownym postępowaniu organ administracji w sposób wyczerpujący powinien zgromadzić niezbędny materiał dowodowy i dokonać ustaleń w zakresie legalności istnienia ustawowych przesłanek komunalizacji co do działki nr [...], mając w szczególności na względzie zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).