II OSK 594/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Dorota Wasiłek po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 932/17 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 932/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej "Spółka") na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej także "PKZGW") z dnia [...] 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia 30 sierpnia 1968 roku (dalej także "decyzja z 1968 r." albo "pozwolenie wodnoprawne") Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Wodnej i Ochrony Powietrza udzielił Poznańskiemu Zjednoczeniu Budownictwa w Poznaniu pozwolenia wodnoprawnego na rzecz Zespołu Baz Budownictwa PZB w Poznaniu przy ul. D. – O. Termin obowiązywania tego pozwolenia w zakresie odprowadzania ścieków został określony jako: "do czasu budowy miejskiej sieci kanalizacyjnej w rejonie baz", natomiast w zakresie poboru wody pozwolenia udzielono na 20 lat. Prezydent Miasta Poznania (dalej także "Prezydent") wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, następnie zaś decyzją z dnia [...] 2014 r. umorzył to postępowanie wskazując, że w świetle ustalonego w pozwoleniu terminu jego obowiązywania, brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia. Decyzją z dnia [...] 2015 r., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej ( dalej: DRZGW) stwierdził z urzędu nieważność decyzji Prezydenta z dnia [...] 2014 r., zaś PKZGW po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez skarżącą spółkę, decyzją z dnia [...] 2015 r. utrzymał decyzję DRZGW w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotowe pozwolenie udzielone zostało przed dniem 1 stycznia 1975 r., a zatem w myśl art. 132a ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. z 1974 nr 38 poz. 230 ze zm.) wygasło z dniem 31 grudnia 2000 r. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że stosownie do art. 132a ust. 2 ww. ustawy, zakłady dysponujące pozwoleniem wodno-prawnym wydanym przed 1 stycznia 1975 r., bądź zakłady, które pobierały wodę lub wprowadzały ścieki do wód, albo do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodno-prawnego, były zobowiązane złożyć wniosek o jego wydanie w terminie od dnia 1 lipca 1997 r. do dnia 30 czerwca 2000 r. Jednocześnie w myśl art. 138 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.) stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony w drodze decyzji. W związku z tym w ocenie organu II instancji, DRZGW w Poznaniu słusznie stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Poznania wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2749/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje wskazując, że organ I instancji zasadnie uznał, że pozwolenie wodnoprawne wygasło najpóźniej w dniu 31 grudnia 2000 r. i skutek ten nastąpił z mocy prawa, wobec czego postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Zdaniem Sądu decyzja Prezydenta Miasta Poznania została częściowo błędnie uzasadniona, nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy z uwagi na umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy DRZGW, decyzją z dnia [...] 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] 2014 r. wskazując, że jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Warszawie. Z kolei rozpoznając wniesione przez spółkę odwołanie PKZGW decyzją z dnia [...] 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Pismem z [...] 2017 r. skarżąca spółka wniosła do WSA w Warszawie skargę zarzucając decyzji obciążenie kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z naruszeniem art.16, 7, 8 i 9 k.p.a. W odpowiedzi skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Sąd podzielił stanowisko organu, że orzeczenie Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] 2014 r. nie jest obarczone żadną z kwalifikowanych wad prawnych. Sąd zwrócił uwagę, że organy nadzorcze, jak i Sąd, związane były oceną prawną sformułowaną w wyroku z dnia 9 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2749/15, uchylającym poprzednie decyzje DRZGW i PKZGW, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Z racji tego, iż pomiędzy zapadnięciem wyroku z dnia 9 lutego 2016 r. a wyrokowaniem przez Sąd obecnie nie doszło do żadnej zmiany przepisów prawa, która bezpośrednio odnosiłaby się do przedmiotu sprawy, nakaz wynikający z przywołanego przepisu znajduje w sprawie pełne zastosowanie. W skardze kasacyjnej A. Sp. z o. o. z siedzibą w P., zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając: błędne ustalenia faktyczne mające wpływ na wynik sprawy oraz niewłaściwą wykładnię i zastosowanie przepisów ustawy Prawo wodne z dnia 24 października 1974r. dotyczących wydawania i wygaśnięcia pozwolenia wodno-prawnego.  Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] 2017r. oraz uchylenie poprzedzającej ją dwóch decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia [...] 2016r. oraz z dnia [...] 2015 r. i umorzenie postępowania. Nadto zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, podstawa kasacyjna odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie wskazuje przepisów, którym Sąd I instancji uchybił oraz w jaki sposób zostały one naruszone poprzez błędną wykładnię, czy też przez niewłaściwe zastosowanie. Po drugie nie wskazuje, w jaki sposób zarzucane Sądowi I instancji uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po trzecie wreszcie, całe uzasadnienie skargi kasacyjnej jest jedynie gołosłowną polemiką z ustaleniami Sądu I instancji, a nie wywodem prawniczym wykazującym błędy popełnione przez Sąd I instancji. Podobnie w zakresie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego skarga kasacyjna również nie wskazuje naruszonych przez Sąd I instancji przepisów, ograniczając się do wskazania jedynie samej ustawy Prawo wodne. Niemniej wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zawarł ocenę prawną, zgodnie z którą był związany stanowiskiem zawartym we wcześniejszym wyroku wydanym w tej samej sprawie. Tymczasem uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, dlaczego przyjęta przez Sąd I instancji ocena prawna w tym zakresie jest błędna, lecz w całości ogranicza się do opisu okoliczności faktycznych wynikających z akt postępowania i dotyczących sposobu prowadzenia działalności przez skarżącą spółkę. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika również, że skarżąca spółka odwołując się do orzecznictwa WSA w Poznaniu stoi na stanowisku, że w każdym przypadku gdy dojdzie do wygaszenia pozwolenia wodnoprawnego, czy to z mocy ustawy, czy też na skutek upływu czasu na jaki zostało udzielone pozwolenie, organ powinien wydać decyzje o jego wygaszeniu. Kwestia ta pozostaje jednak w niniejszej sprawie bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego orzeczenia, wobec faktu, że zarówno organy orzekające w niniejszej sprawie, jak i Sąd na mocy art. 153 p.p.s.a. związane były oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z 9 lutego 2016r. sygn. akt IV SA/Wa 2749/15, gdzie Sąd jednoznacznie przesądził, iż prawidłowa była decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia 7 października 2014 r. o umorzeniu postępowania w związku z wygaśnięciem z mocy prawa pozwolenia wodnoprawnego. W tej sytuacji kwestionowanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji prezydenta Miasta Poznania z 9 lutego 2016 r., którą Sąd uznał za prawidłową, jest pozbawione podstaw. Mając na uwadze podniesione wyżej względy uznano skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.