II OSK 1562/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 223/17 o odrzuceniu skargi B. R. na postanowienie Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za niezasadne postanawia: skargę kasacyjną oddalić. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm., dalej: p.p.s.a.), odrzucił, jako niepodlegającą kognicji sądu administracyjnego, skargę B. R. (dalej: skarżący) na postanowienie Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za niezasadne. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że jego przedmiotem była skarga wniesiona przez skarżącego na wydane na podstawie art. 18, art. 33 i art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 z późn. zm.) postanowienie Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2017 r., którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krośnie z dnia [...] października 2016 r. w sprawie stanowiska wierzyciela o uznaniu za bezzasadne zarzutów wniesionych przez B. R. w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku poddania małoletniego F. R. szczepieniom ochronnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w myśl art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Sąd podkreślił, że aczkolwiek stosownie do art. 34 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie, droga sądowoadministracyjna w tych sprawach została ustawowo wyłączona. Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał, że aktualne w dacie podejmowania przez ten Sąd rozstrzygnięcia brzmienie przepisu art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. nadane zostało ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658). W myśl art. 2 i 3 ustawy nowelizującej, znajduje ono zastosowanie do postępowań sądowych wszczętych od dnia jej wejścia w życie, tj. od dnia 15 sierpnia 2015 r. Mając na względzie, że skarga B. R. została wniesiona w dniu 8 lutego 2017 r., a zatem w stanie prawnym ukształtowanym przepisami ww. ustawy nowelizującej ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga ta jako niedopuszczalna, gdyż wyłączona z właściwości sądu administracyjnego, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej wniesionej od postanowienia z dnia 13 marca 2017 r. skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż nowelizacja ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotycząca kognicji sądu administracyjnego, która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. znajduje zastosowanie do sprawy w toku. Skarżący za bezzasadne uznał przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny braku kognicji tego Sądu. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zaskarżone postanowienie bezzasadnie zamyka mu prawo do sądu. Treść zaskarżonego postanowienia wskazuje, że Sąd zastosował znowelizowany przepis art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. (ograniczający kognicję sądu) pomimo, że powyższe nie wynika z treści przepisu. Zdaniem skarżącego, takie rozumienie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. narusza prawo do Sądu i jest sprzeczne z zasadami logiki, gdyż możliwość rozpoznania skargi uzależniona jest od daty wydania orzeczenia przez organ administracji, na co skarżący nie ma żadnego wpływu. Stąd w demokratycznym państwie o zakresie kognicji Sądu przy zmiennej treści przepisu powinna decydować data wszczęcia sprawy, nie zaś data wydania orzeczenia, chyba, że z jakiś szczególnych względów ustawodawca przewidywałby w przepisach przejściowych ograniczenie kognicji w trakcie trwania postępowania. Niemniej takie ograniczenie powinno wynikać z przepisów przejściowych i być uzasadnione ważnymi celami, które pozwalałyby przyjąć ograniczenie prawa do Sądu, jak i nabytych praw podmiotowych za uzasadnione. Skarżący podkreślił, że dotychczas w judykaturze kognicja sądu administracyjnego w sprawie postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym nie budziła wątpliwości. W związku z niekonstytucyjną polityką Ministerstwa Zdrowia w zakresie zapobiegania chorobom zakaźnym i szczepień ochronnych oraz brakiem odpowiednich zabezpieczeń ustawowych skarżący za konieczne uznał skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, czy ograniczenie kognicji Sądu, również w zakresie spraw w toku, nie ogranicza naczelnej zasady, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zwrócenie się z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1, 2, 3, art. 45 ust. 1 oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 77 ust. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim umożliwia odrzucenie skargi z powodu braku kognicji Sądu w sprawach postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu do spraw w toku. Powyższe zagadnienie ma charakter prejudycjalny, wobec czego skarżący wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się na wstępie do wniosku skarżącego o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Do rozpoznania skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie nie ma zastosowania zasada przyjęta w art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (zob. postanowienia NSA: z dnia 28 lutego 2017 r., II OSK 340/17; z 14 czerwca 2017 r., I OSK 1184/17). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., kontroli zaskarżonego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Wbrew zarzutom skarżącego, Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. odrzucając skargę w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym, jako złożoną w sprawie wyłączonej spod kognicji sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przyjęta w art. 2 Konstytucji RP zasada demokratycznego państwa prawnego, z której wyprowadzane jest prawo do Sądu zakłada, że prawo do obrony sądowej następuje na drodze regulowanej przepisami prawa procesowego. Granice wyznaczenia prawa do procesu przed sądem administracyjnym reguluje ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem warunkiem dopuszczalności skargi jest to, aby sprawa podlegała właściwości sądu administracyjnego, a więc mieściła się w ustawowym katalogu spraw poddanych kognicji sądów administracyjnych, określonym w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. O właściwości sądu administracyjnego przesądzają przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne obowiązujące w dniu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji prawidłowo zatem wskazał, że art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną z dnia 9 kwietnia 2015 r. wyłączał w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia spod właściwości sądów administracyjnych możliwość kontroli postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Kwestionując prawidłowość odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 tej ustawy strona skarżąca wskazała na nieprawidłowe zastosowanie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. podnosząc, że Sąd zastosował przepis art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w treści znowelizowanej, ograniczającej kognicję sądu pomimo, że powyższe nie wynika z treści przepisu. Autor skargi kasacyjnej pomija, że zgodnie z art. 2 ustawy nowelizującej, przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że sposób rozumienia tego przepisu przyjęty przez autora skargi kasacyjnej, tj. odnoszenie możliwości zastosowania art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji w związku z wszczęciem postępowania egzekucyjnego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, tj. przed 15 sierpnia 2015 r., nie jest prawidłowy. Nie może budzić wątpliwości, że z mocy art. 2 ustawy nowelizującej artykuł 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą znajduje zastosowanie do postępowań wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po 15 sierpnia 2015 r., przy czym chodzi tu o wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, którego moment określa data wniesienia skargi. Wykładnia użytego przez ustawodawcę w art. 2 ustawy nowelizującej niedookreślonego zwrotu "do postępowań wszczętych....." nie może się obyć bez uwzględnienia istoty (przedmiotu) ustawy nowelizacyjnej, której celem była zmiana reguł postępowania sądowoadministracyjnego. Nie podzielając stanowiska strony skarżącej, że postępowaniem w rozumieniu tego przepisu jest nie tylko postępowanie sądowoadministracyjne, ale także postępowanie administracyjne autor skargi kasacyjnej nie zauważa, że analizowany przepis jest przepisem regulującym kwestie intertemporalne związane z nowelizacją ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która normuje wyłącznie jedną kategorię postępowania - postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne) – art. 1 p.p.s.a. Skoro zatem celem ustawy nowelizacyjnej było zmodyfikowanie reguł postępowania sądowego, to przedstawionej przez stronę wątpliwości prawnej nie można rozstrzygnąć w sposób przez nią wskazany, odnosząc użyte w treści art. 2 ustawy nowelizującej pojęcie "postępowań" do postępowań innych niż postępowanie sądowoadministracyjne. Wobec powyższego stwierdzić należało, że skarżący kasacyjnie błędnie przyjmuje, iż ustawa nowelizująca znajdowała zastosowanie do sprawy w toku. Należy bowiem odróżnić tok postępowania egzekucyjnego w administracji oraz zainicjowanie wniesieniem skargi odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego, którego celem jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonego przejawu działania albo zaniechania administracji publicznej. W tych warunkach ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że postępowanie przed tym sądem zainicjowane skargą w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym wszczęte zostało po 15 sierpnia 2015 r., tj. po wejściu w życie nowelizacji obejmującej art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., uzasadniało uwzględnienie nowej, aktualnej na dzień orzekania przez Sąd, treści tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarga na postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym wniesiona została po 15 sierpnia 2015 r., tj. po dacie wejścia w życie przepisu wyłączającego spod właściwości sądów administracyjnych możliwość kontroli postanowień w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. Obowiązująca sąd administracyjny reguła wiążąca ocenę właściwości tego sądu z przepisami regulującymi postępowanie sądowoadministracyjne obowiązującymi w dniu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej nie uprawniała zatem Sądu do przyjęcia do merytorycznego rozpoznania skargi, która w wyniku dokonanej nowelizacji p.p.s.a. przestała podlegać kognicji sądów administracyjnych. W dacie orzekania przez Sąd I instancji nie było normy procesowej, która przyznawałaby osobie wnoszącej skargę w tym przedmiocie stosowne uprawnienie procesowe, co w świetle art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. czyniło skargę niedopuszczalną. Odnosząc się do wniosku skarżącego dotyczącego skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. ze wskazanymi w petitum skargi kasacyjnej przepisami Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia tego wniosku, niepodzielając obaw strony co do zamknięcia drogi sądowej w sprawie postanowień w przedmiocie bezzasadności zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Należy zauważyć, ze wprowadzone z dniem 15 sierpnia 2015 r. zawężenie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych poprzez wykluczenie możliwości sądowej kontroli m.in. postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, nie pozbawia strony skutecznej ochrony swoich praw, lecz możliwość uzyskania tej ochrony przenosi na późniejszy etap postępowania. Incydentalny charakter postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela zadecydował o uznaniu zasadności kontroli tego rodzaju aktu w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowień organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów. Innymi słowy, rezygnacja przez ustawodawcę z możliwości bezpośredniego zaskarżenia postanowienia wierzyciela zapadłego w przedmiocie zgłoszonych zarzutów nie oznacza, że rozstrzygnięcie to zostało wyłączone spod sądowej kontroli. Na zasadzie wyrażonej w art. 135 p.p.s.a. podlega ono weryfikacji z punktu widzenia jego zgodności z prawem w ramach kontroli postanowienia organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 181 § 2 i art. 182 § 1 p.p.s.a, postanowił jak w sentencji.