VIII SA/Wa 1098/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów dotyczących przebiegu granicy jako wyniku modernizacji ewidencji gruntów 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego S. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Nr [...] z [...] października 2016 r. w przedmiocie odrzucenia zarzutów dotyczących przebiegu granicy jako wyniku modernizacji ewidencji gruntów. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: W latach 2012-2015 na terenie powiatu [...] przeprowadzona została z urzędu - kompleksowa modernizacja ewidencji gruntów i budynków w ramach projektu Marszałka Województwa [...] zwanego "projektem BW" (Baza Wiedzy). Czynności techniczne wykonała firma Okręgowe Przedsiębiorstwo [...] w O., a informacja, że projekt opisowo- kartograficzny stał się operatem ewidencji gruntów i budynków ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] marca 2016 r. pod pozycją 3006. W dniu 28 kwietnia 2016 r. (data wpływu do organu I instancji) T. K. i S. K. (zwany dalej: skarżący) zachowując 30-dniowy termin od ukazania się informacji złożyli do Starosty Powiatowego w [...] (zwany dalej: Starosta, organ I instancji) zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków jako wyników modernizacji. Ww. podali, że granice pomiędzy działkami nr [...], [...], [...] i sąsiadującymi z nimi działkami nr [...],[...] i [...], nie odzwierciedlają rzeczywistego sposobu władania tymi działkami. Zarzuty te ww. powielili w piśmie z [...] czerwca 2016 r., w którym wskazali także na nieprawidłowe dane na mapie zasadniczej oraz swoje zastrzeżenia do dwóch operatów technicznych z prac geodezyjnych wykonanych na zlecenie B. W. - operatu z 2013 r. z rozgraniczenia działek nr [...] i [...] oraz operatu z 2014 r. z opracowania "mapy do celów projektowych" dla działek nr [...] i [...] należących do B. W. oraz działki [...] stanowiącej współwłasność małżeńską ww. i jej męża M. W.. Decyzją znak [...] z [...] lipca 2016 r. Starosta, działając na podstawie art.. 4 ust. 1a pkt 2, art. 20 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1 i art. 24a ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2015 r. poz. 520 ze zm., zwana dalej: p.g.k.), § 42 ust. 1 i § 44 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2015 r. poz. 542 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 r. poz. 23 zwana dalej: k.p.a.), orzekł o odrzuceniu zarzutów wniesionych przez T. K. i skarżącego do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących przebiegu granic pomiędzy działkami o nr [...],[...],[...] z działkami o nr [...],[...],[...] oraz działkami o nr [...],[...],[...] z działkami [...],[...],[...],[...] ujawnionymi w operacie opisowo - kartograficznym modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu M., gmina O.. Uzasadniając decyzję organ I instancji podał, iż w ramach prowadzonej modernizacji w gminie O. w obrębie M. do obowiązków wykonawcy należało uzupełnienie bazy danych ewidencji gruntów i budynków danymi dotyczącymi budynków i nieruchomości lokalowych. Pomiar punktów granicznych po uprzednim ustaleniu ich położenia nie był przewidziany w projekcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Dane dotyczące punktów granicznych przyjęte zostały z operatu podstawowego do założenia ewidencji gruntów wykonanego w 1967 r. przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Urządzeń Terenów Rolnych w K. (pomiar klasyczny), a przyjęte do zasobu w P. za nr [...] w dniu [...] września 1977r. W wyniku tych prac została wykreślona ręcznie mapa ewidencji gruntów i budynków na kalce technicznej. W 2001 r. na zlecenie Starosty Zakład Usług Geodezyjnych "[...] " wykonał Mapę ewidencji gruntów i budynków w systemie EWMAPA v6.0. w oparciu o materiały ewidencji gruntów i budynków tj. operat podstawowy [...] z założenia ewidencji gruntów i budynków oraz operaty podziałowe. Wykorzystano wyrównane współrzędne punktów osnowy ewidencyjnej, jak również wykonano obliczenia osnowy ewidencyjnej dla punktów, które nie zostały włączone w wyrównaniu kompleksowym. Utworzono bazę budynków wykorzystując istniejące operaty sytuacyjno-wysokościowe oraz własny pomiar uzupełniający. Wykonana (wydrukowana na folii kreślarskiej) mapa ewidencji gruntów zastąpiła dotychczasową mapę ewidencyjną sporządzoną na kalce technicznej. Od dnia przyjęcia do zasobu (11 grudnia 2001 r.) funkcjonowała jako mapa ewidencji gruntów i budynków. Źródłem danych geometrycznych dotyczących budynków była w pierwszej kolejności dokumentacja geodezyjna zgromadzona w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym zawierająca wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych. Dla budynków, dla których brak danych geometrycznych, należało takie dane pozyskać w drodze terenowych pomiarów geodezyjnych. Odnosząc się do zarzutów wniesionych przez T. K. i skarżącego do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków Starosta wyjaśnił, że pierwszy operat techniczny wykonany przez geodetę M. B. powstał w wyniku zgłoszenia pracy geodezyjnej jako Mapa do celów projektowych (przyjętej do zasobu [...] września 2014 r. za nr [...]). Dokumentacja ta została [...] września 2014 r. przekazana wykonawcy prac modernizacyjnych projektu [...] celem zweryfikowania i uzupełnienia brakujących danych w nowej bazie numerycznej. Wiata i budynek gospodarczy wybudowane na spornej granicy o nr [...] z działką z nr [...] zostały pomierzone w operacie [...] - rozgraniczenie nieruchomości i wprowadzone do bazy w czasie tworzenia mapy numerycznej. Drugi operat to operat rozgraniczeniowy wykonany przez geodetę upoważnionego przez Wójta Gminy O.. W dniu [...] października 2013 r. do zasobu geodezyjnego przyjęty został operat techniczny zaewidencjonowany pod numerem [...] dotyczący rozgraniczenia nieruchomości działek [...] i [...] położonych w obrębie M., wszczętego postanowieniem Wójta Gminy O. Nr [...] z [...] czerwca 2013 r. Po wydaniu decyzji przez Wójta Gminy O., dokumentacja z rozgraniczenia nieruchomości została przekazana do Sądu Rejonowego w P.. Następne zgłoszenie pracy geodezyjnej - podział do celów sądowych dla działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w obrębie M. wpłynęło do organu I instancji [...] czerwca 2014 r. (od wykonawcy prac biegłego sądowego J. B.). Dokumentacja techniczna z ww. prac nie została złożona. Podał, iż dane w bazach mapy zasadniczej, ewidencyjnej są aktualizowane o dane zawarte w dokumentacji wpływającej do Starosty uprzednio zgłoszonej przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Odwołanie na powołaną decyzję założyli T. K. i skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Ww. podnieśli, że przeprowadzona w 2012 r. modernizacja ewidencji gruntów i budynków przeprowadzona została niestarannie i "nieudacznie", granice faktyczne lub sporne nie zostały w żaden sposób wytyczone i ustalone, jak również naniesione w operacie. Wydając zaskarżoną decyzję o odrzuceniu zarzutów organ I instancji faktycznie w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów złożonych do modernizacji ewidencji. Wskazali także, iż dwa operaty techniczne zawierają nieprawdziwe dane, co potwierdza szkic biegłego sądowego J. B. z [...] lipca 2014 r., z którego wynika, że oba operaty były wykonane niestarannie i z naruszeniem prawa. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z [...] października 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (zwany dalej: WINGiK, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu podjętej decyzji organ odwoławczy stwierdził prawidłowość podjętej przez Starostę decyzji. Stwierdził przy tym, iż odwołującym w niniejszym postępowaniu jest jedynie S. K. – skarżący jako właściciel działek [...],[...] i [...]. Uprawnienie to nie przysługuje T. K. poprzedniemu właścicielowi ww. działek (ojcu skarżącego). Wskazał, iż celem realizowanego przez Urząd Marszałkowski projektu "BW" dotyczącego modernizacji ewidencji gruntów i budynków było uzupełnienie dotychczasowej bazy ewidencji gruntów i budynków w szczególności o dane dotyczące budynków i nieruchomości lokalowych. Natomiast nie był przewidziany w projekcie modernizacji - pomiar punktów granicznych z ustaleniem granic działek. Dane dotyczące punktów granicznych działek na tym terenie przyjęte zostały z operatu podstawowego do założenia ewidencji gruntów wykonanego w 1967 r. przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w K. (pomiar klasyczny), przyjętego do zasobu geodezyjnego za nr [...] z [...] września1977 r. Jest to zgodne z wymogami formalnymi wynikającymi z przepisów § 35 i § 36 rozporządzenia, którymi związany jest organ przeprowadzający modernizację ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że modernizując ewidencję, jej wykonawca korzysta ze źródeł wskazanych w § 35 rozporządzenia, z których w pierwszej kolejności (w punkcie 1) znajdują się "materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym". Podał dalej, iż w ramach toczącego się wcześniej (przed wydaniem decyzji przez Starostę) postępowania skargowego niniejszą sprawę i te same zarzuty badały organy nadzoru geodezyjnego, które udzieliły wyjaśnień i stwierdziły brak podstaw do podjęcia interwencji. Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (w tym opisy zawarte we wnioskach) organ odwoławczy stwierdził, długoletni, zaogniony konflikt miedzy sąsiadami i spór o przebieg granic (sporne usytuowanie budynków i ogrodzeń). Wyjaśnił, iż marcu 2014 r., na zlecenie Starosty wykonany został przez geodetę uprawnionego mgr inż. Ł. G., pomiar kontrolny budynku położonego na spornej granicy między działkami nr [...] i [...]. Geodeta stwierdził, że jest on przedstawiony na mapie zgodnie ze stanem faktycznym, natomiast granica jest nadal sporna. O tym, że granica między działką nr [...] należącą do skarżącego, a działką nr [...] należącą do B. W. jest ewidentnie granicą sporną świadczy fakt przeprowadzonego w 2013 r. rozgraniczenia w postępowaniu administracyjnym, które nie zakończyło się "aktem ugody". Postępowanie rozgraniczeniowe było wszczęte postanowieniem Wójta Gminy O. z [...] czerwca 2013 r., [...] października 2013 r. do zasobu geodezyjnego przyjęty został operat techniczny opracowany przez geodetę uprawnionego inż. G. E. z firmy [...] z O. (zaewidencjonowany w zasobie geodezyjnym pod nr [...]) dotyczący rozgraniczenia nieruchomości (działek nr [...] i [...]). W opinii opracowanej przez ww. geodetę, włączonej w skład operatu rozgraniczeniowego, istnieje głęboko zakorzeniony spór graniczny, którego nie można rozstrzygnąć w postępowaniu administracyjnym, bowiem próby nakłonienia stron do ugody nie dały żadnego rezultatu. Z powodu braku ugody Wójt Gminy O. wydał decyzję ([...] listopada 2013 r. znak [...]) o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia działek [...] i [...] i sprawa została przekazana do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w P. celem rozstrzygnięcia sporu w drodze postępowania sądowego. Zdaniem WINGiK w sytuacji, kiedy w sądzie cywilnym toczą się aktualnie sprawy o ustalenie przebiegu spornych granic, brak jest wiarygodnych nowych danych geodezyjnych, które mogłyby służyć za podstawę dokonania zmian w przebiegu spornych granic. W postępowaniu ewidencyjnym nie jest prawnie możliwe rozstrzyganie sporów granicznych - z powodu braku umocowania prawnego. Służy do tego odrębne postępowanie rozgraniczeniowe, prowadzone przez inny organ (wójta gminy lub burmistrza). Organ właściwy w sprawie ewidencji gruntów może jedynie wprowadzać do operatu ewidencji gruntów prawidłowo udokumentowane zmiany wynikające z prawomocnych dokumentów prawnych (np. orzeczeń sądowych) i dokumentacji technicznej przyjętej do zasobu geodezyjnego. W ocenie organu odwoławczego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia spornych kwestii przez Sądy cywilne należy pozostawić w ewidencji dotychczasowe dane ewidencyjne. Stwierdził dalej, że zmiany we władaniu gruntami powstałe na przestrzeni ostatnich lat na skutek działań właścicieli tych gruntów, nie powodują automatycznie zmian danych ewidencyjnych, udokumentowanych w archiwalnej dokumentacji geodezyjnej. Nielegalne działania właścicieli nie powodują też zmian w stanie prawnym spornych gruntów lub zmiany przebiegu dotychczasowych granic prawnych nieruchomości - do czasu formalnego uregulowania i nabycia praw do spornego gruntu na drodze sądowej lub notarialnej. To na właścicielach gruntów spoczywa obowiązek zgłoszenia właściwemu Staroście jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian, jeżeli wynikają one z nieznanych organowi dokumentów. Jeżeli zmiany są skutkiem robót budowlanych, na właścicielu spoczywa obowiązek zlecenia opracowania stosownej dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencyjnych. Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożył skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości oraz zwrot kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie i prawa materialnego, tj.: 1. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § k.p.a. przez ich niezastosowanie polegające na: •nie odniesieniu się przez organy do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w pismach z 1 sierpnia 2016 r., 27 czerwca 2016 r. oraz 28 kwietnia 2016 r., a w szczególności w zakresie niewykonania pomiarów terenowych pomimo istnienia niewiarygodnych dokumentów zawartych w dokumentacji geodezyjnej, sprzecznych ze stanem faktycznym, które nie powinny być wykorzystane przy modernizacji gruntów i budynków, naniesienia na nieprawidłowej granicy działek [...] ,[...] , [...] z działkami [...] , [...] , [...] oraz działkami [...] , [...] , [...] i [...] , nieprawidłowe usytuowanie na mapie (numerycznej) budynków i budowli w szczególności ich usytuowanie względem granic, a ponadto niezgodnie ze stanem faktycznym oraz w sposób sprzeczny ze standardami technicznymi; •niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstaw faktycznych i prawnych do dokonanej zmiany przesunięcia granic lub budynków na działkach [...] i [...] na mapie zasadniczej (numerycznej), wskazanie jedynie, że organ nie dokonuje ustalenia spornych granic nieruchomości; •nierozpoznaniu zarzutu dotyczącego błędnego położenia granic i budynków na działce skarżącego, a także innych granic i niezbadanie przez organy prawidłowości wykonania modernizacji ewidencji gruntów, w szczególności bez dokonania kontroli prawidłowości w zakresie przetworzenia danych z istniejącej dokumentacji do układu "2000", a jedynie w sposób lakoniczny wskazanie, że organy nie dokonują w ramach modernizacji gruntów ustalenia spornych granic; •niedostatecznym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego polegające na niesprawdzeniu poprawności dokumentów i materiałów geodezyjnych, na których oparta została modernizacja gruntów i budynków przeprowadzona w miejscowości M., jak również sposobu wykonania modernizacji gruntów i budynków, który nie był zgodny ze standardami technicznymi w terenie w celu weryfikacji poprawności wykazania granic i innych elementów terenu naniesionych na mapie zasadniczej (numerycznej); 2. art. 7b ust. 1 pkt 1 lit. a p.g.k. przez jego niezastosowanie polegające na niedokonaniu przez organ odwoławczy kontroli w zakresie wykonanych prac modernizacji gruntów i budynków ze standardami technicznymi i geodezyjnymi i przyjęcie wykonania modernizacji gruntów i budynków w sposób zgodny z przepisami; 3. § 55 pkt 1 i 2 rozporządzenia przez jego niezastosowanie, a tym samym nieuzupełnienie zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia oraz dokonanie modyfikacji niezgodnej z wymaganiami technicznymi oraz wymaganiami określonymi w rozporządzeniu, przez w szczególności złe przetworzenie mapy zasadniczej analogowej na mapę cyfrową, a także niedokładne przeliczenie danych z pomiaru z 1967 r. do układu "2000", co spowodowało m.in. nieprawidłowe wskazanie na mapach - budynków i granic działek [...] ,[...] , [...] z działkami [...] , [...] [...] oraz działkami [...] , [...] , [...] i [...] , jak również niepełne wykorzystanie istniejącej dokumentacji niezbędnej do założenia ewidencji gruntów i budynków, co spowodowało nieprawidłowe wykazanie na mapie numerycznej budynków i granic działek; 4. § 36 pkt 5 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do wykazania przebiegu granicy na mapie zasadniczej pomiędzy działkami [...] i [...] z wykorzystaniem operatu wykonanego w postępowaniu administracyjnym rozgraniczeniowym, który dotychczas nie został wykorzystany do ostatecznej decyzji administracyjnej z uwagi na umorzenie postępowania rozgraniczeniowego i przekazania sprawy do sądu powszechnego; 5. § 36 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię co doprowadziło do wykorzystania przy wykazaniu granicy pomiędzy działkami [...] i [...] mapy wykonanej w 2014 r. do celów projektowych niezawierającej pomiarów granic istniejących działek, w przypadku gdy przepis ten nie przewiduje takiej dokumentacji geodezyjnej jako dającej podstawę do wykazania granicy pomiędzy działkami. W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia skarżący wskazał, że orzekające w sprawie organy niewłaściwie uznały, że skarżący domaga się wykonania ustalenia granicy spornej pomiędzy działkami [...] i [...] , gdy tymczasem wskazywał on nieprawidłowości w naniesionych na mapach - granicy (która jest sporna) i innych działkach położonych w miejscowości M.. W obszernych wywodach skarżący argumentował podniesione zarzuty, kwestionując wiarygodność pomiarów, operatów, na których opierał się organ. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podnosząc argumenty prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją było rozpatrzenie zarzutów skarżącego do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, sporządzonym w związku z modernizacją operatu ewidencji gruntów i budynków dla gminy O.. Celowe jest zatem przytoczenie i omówienie przepisów prawa stanowiących podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, oraz - z uwagi na przedmiot przeprowadzonej przez Starostę modernizacji i treść zgłoszonych zarzutów - przepisów regulujących przedmiot ewidencji. Podstawę prawną podjętych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (publ. jw.) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (publ. jw.). Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 p.g.k., ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Zgodnie z art. 24 ust. 1 p.g.k., informacje powyższe, jak również informacje dotyczące podmiotów ewidencji i pozostałych danych, o których mowa w ust. 2, 3 i 3a przepisu art. 20 p.g.k. zawiera operat ewidencyjny, składający się z bazy danych, oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. Według regulacji 24a ust. 1 p.g.k. Starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Pojęcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków precyzuje przepis § 55 rozporządzenia, zgodnie z którym modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia; 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu; 3) poprawy funkcjonowania informatycznego systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych. Dalsze postanowienia art. 24a p.g.k. regulują tryb postępowania mającego na celu przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, terminy zgłaszania uwag do danych zawartych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego i zarzutów do operatu, oraz sposób i formę załatwiania przez organ prowadzący modernizację uwag i zarzutów. Zgodnie z art. 24a ust. 2 p.g.k. starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 3). Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego (ust.4). Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym (ust. 5). Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa (ust. 8). Ustawa w art. 24a ust. 6 przewiduje możliwość zgłaszania uwag do danych zawartych w projekcie, lub zarzutów do operatu - ust. 9 - w zależności od etapu prac modernizacyjnych. Sposobem załatwienia uwag do projektu operatu modernizacji gruntów i budynków jest udzielenie przez organ informacji o sposobie ich rozpatrzenia oraz uczynienie w protokole wzmianki o treści uwag i sposobie ich rozpatrzenia (ust. 7), natomiast o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10). Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (ust.12). Zgodnie z treścią § 35 rozporządzenia, źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są: 1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym; 2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych; 3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych; 4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne; 5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne; 6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej; 7) wyniki oględzin. Z kolei według regulacji § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Podnoszone wobec operatu zarzuty skarżącego dotyczą naruszenia przepisów postępowania wobec nieustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami [...] , [...] , [...] stanowiącymi jego własność, a działkami sąsiednimi – [...] , [...] , [...] . Zdaniem skarżącego dane na mapie nie odzwierciedlają sposobu władania tymi działkami, zaś granice przecinają budynki. Podniósł także zarzuty dotyczące dwóch operatów technicznych z prac geodezyjnych na zlecenie B. W. z 2013 r. – w zakresie rozgraniczenia działek [...] i [...] , i z 2014 r. – w zakresie opracowania "mapy dla celów projektowych" dla działek [...] i [...] . Wskazać w tym miejscu należy, iż istotą każdego postępowania administracyjnego jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie, zgodnie z treścią art. 7 i 77 k.p.a., natomiast mając na uwadze treść art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem między innymi dowodów, na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wyrażony w art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obowiązek zebrania całego materiału dowodowego oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu słusznie wywodzi skarżący w skardze, iż organy obu instancji nie dokonały dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Jak wynika z przedstawionego wyżej stanu faktycznego sprawy oraz złożonych przy skardze akt administracyjnych, skarżący podnosił zarzuty nie tylko dotyczące przebiegu granicy pomiędzy jego działkami - [...] , [...] , [...] , a działkami [...] , [...] , [...] stanowiącymi własność B. W., ale także działkami [...] , [...] , [...] , [...] . Wprawdzie organ I instancji wszczął postepowanie w stosunku do przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] , [...] , [...] , a działkami [...] , [...] , [...] (zawiadomienie, k. 106 akt administracyjnych), to jednak jak wynika z decyzji Starosty odrzucono zarzuty również do przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] , [...], [...] , [...] . Pomimo odwołania w tym zakresie organ odwoławczy w żadnym stopniu nie odniósł się do powyższej kwestii, co miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Sąd akceptuje stanowisko organów co do argumentów dotyczących przebiegu granicy z działkami B. W. [...] , [...] , [...] . Przypomnieć tu należy, że aktualnie toczy się postępowanie sądowe o rozgraniczenie nieruchomości skarżącego z nieruchomością B. W. (pomiędzy działkami [...] , [...] , [...] a działkami [...] ,[...] , [...] ), zatem stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji jest uprawnione. Zważyć należy, że dopiero orzeczenie sądu (prawomocne) odnośnie rozgraniczenia nieruchomości, z urzędu doprowadzić może do wprowadzenia zmiany ewidencji. W ocenie Sądu organ odwoławczy pominął także kwestie zarzutów odwołania do dwóch operatów technicznych z powołaniem się na szkic geodety J. B. z [...] lipca 2014 r. Skarżący kwestionując powyższe operaty i ich niestaranność podnosi, iż nie odzwierciedlają one faktycznych przebiegów granic (zarzuty z 27 czerwca 2016 r., k. 108 akt administracyjnych). Odnosząc się do pozostałych zarzutów Sąd stwierdza, iż są one nieuprawnione. Przytoczona wyżej regulacja art. 24a ust. 9 p.g.k. przewiduje zgłaszanie zarzutów w określonym w nim terminie od dnia ogłoszenia informacji, o której mowa w ust. 8. W przepisie tym chodzi o operat, powstały w toku postępowania mającego na celu modernizację ewidencji. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że tryb zgłaszania zarzutów przewidziany w art. 24a ust. 9 p.g.k. dotyczy tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji i ogranicza zakres wnoszonych uwag i zarzutów do danych stanowiących zapisy nowe. Takie rozumienie znajduje oparcie także w regulacji dotyczącej składania zastrzeżeń do prowadzonej modernizacji na etapie wyłożenia projektu operatu, która przewiduje możliwość składania uwag do danych ujawnionych w projekcie operatu – ust. 6 omawianego przepisu. Za przedstawionym rozumieniem art. 24 ust. 9 p.g.k. przemawia zatem nie tylko dyrektywa językowa ale także systemowa i funkcjonalna. Regulacja postanowień p.g.k. nie daje racjonalnych podstaw do przyjęcia poglądu, iż zamiarem ustawodawcy było, by przy okazji modernizacji ewidencji można było skutecznie podnieść wszelkie zarzuty będące poza zakresem i przedmiotem prowadzonej modernizacji. W konkluzji Sąd zaznacza, iż w postępowaniu ewidencyjnym nie można rozstrzygać innych spraw związanych z podstawą wprowadzenia zmiany do ewidencji gruntów i budynków, w szczególności nie można prowadzić postępowania służącego ustaleniu przebiegu granicy, jeżeli przebieg ten nie wynika z przedłożonych organowi dokumentów. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy odniesie się do wszystkich zarzutów postawionych w odwołaniu, w szczególności co do przebiegu granicy pomiędzy działkami skarżącego, a działkami [...] , [...] , [...] , [...] , co do których organ I instancji odrzucił także zarzuty. W tej sytuacji nie do odparcia okazały się zarzuty postawione w skardze co do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł i koszty zastępstwa procesowego w kwocie [...] ([...] zł koszty radcy prawnego i 17 zł opłaty skarbowej) Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku.