III SA/Wr 291/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego 400 (czterysta) złotych zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] listopada 2016 r. (nr [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na J. S. prowadzącego działalność gospodarczą (dalej: strona: skarżący) kary pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło opisane w lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U z 2016 r., poz. 1907 ze zm.; dalej też: utd), tj. niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części. W złożonym odwołaniu strona podniosła, że nie jest przedsiębiorcą, tylko osobą "samozatrudnioną", która od lutego 2015 r. nie świadczy już usług transportowych. Podniosła także, że jest nękana przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego we W. W odwołaniu wskazała nadto, że już kilkanaście lat posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy oraz certyfikat kompetencji zawodowych, jednak okoliczność ta nie uprawniają Inspekcji Transportu Drogowego do nękania jej kontrolami. Zaskarżoną decyzja, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), art. 4 pkt 22 lit. a), lit. h) i s), art. 72, art. 92a ust. 1, 3 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, lp. 1.5 załącznika nr 3 do tej ustawy, Główny Inspektor Transportu drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji w jego wstępnej części wyjaśnił przepisy, które miały w sprawie zastosowanie. Podniósł, że zgodnie z art. 72 ustawy o transporcie drogowym, kontrolowany jest obowiązany umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych, a w szczególności: 1) udzielić ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazać dokumenty lub inne nośniki informacji oraz udostępnić dane mające związek z przedmiotem kontroli; udostępnić pojazd, a w uzasadnionych przypadkach wynikających z przeprowadzonej kontroli pojazdu na drodze, obiekt, siedzibę przedsiębiorcy oraz wszystkie pomieszczenia, w których przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą bądź też przechowuje mienie przedsiębiorstwa; umożliwić sporządzenie kopii dokumentów wskazanych przez kontrolującego; umożliwić sporządzenie dokumentacji filmowej lub fotograficznej, jeżeli może ona stanowić dowód lub przyczynić się do utrwalenia dowodu w sprawie będącej przedmiotem kontroli; umożliwić przekazanie, za potwierdzeniem odbioru, oryginału zapisu urządzenia samoczynnie rejestrującego prędkość jazdy, czas jazdy i postoju lub karty kierowcy, oraz gromadzonych przez kontrolowany podmiot wydruków z tachografu cyfrowego i karty kierowcy, których kontrola będzie dokonywana w siedzibie organu kontroli. Konsekwencją powyższego jest treść lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 10.000 złotych. Dalej w uzasadnieniu stwierdzono, że w dniu [...] lipca 2016 r. doręczono stronie zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli. W zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli, organ kontrolny jednoznacznie określił dane kontrolowanego podmiotu. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w zawiadomieniu tym wezwał ponadto stronę do przygotowania na dzień rozpoczęcia kontroli dokumentów związanych z wykonywaną działalnością gospodarczą za okres jednego roku wstecz od daty kontroli. Jako datę rozpoczęcia kontroli wyznaczono dzień [...].08.2016 r., zgodnie z treścią art. 79 ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.). Następnie w dniu [...].08.2016r., zgodnie z zawiadomieniem o zamiarze wszczęcia kontroli z dnia [...].07.2016 r., upoważniony inspektor podjął próbę przeprowadzenia kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, (prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą J. S. "A". W tym celu udał się pod adres głównego miejsca wykonywania przez stronę działalności gospodarczej - ul. [...], [...] W. Pod tym adresem inspektor zastał brata J. S., który oświadczył, że strona już nie mieszka na posesji pod tym adresem i nie ma go. Wskazał ponadto nowy adres zamieszkania strony, tj. [...]. W związku z tym inspektor udał się pod ten adres. Nikt jednak nie otworzył. Na posesji nie było nikogo. Na powyższą okoliczność sporządzono notatkę. Uprawniony inspektor, próbę przeprowadzenia kontroli podjął ponownie w dniu [...] sierpnia 2016 r. W tym celu udał się pod adres nowego miejsca zamieszkania strony, tj. ul. [...]. Strona była obecny w domu. Inspektor przedstawił się i wylegitymował się. Kontrola jednak nie rozpoczęła się, ponieważ strona nie chciał się jej poddać. Nie podpisała także żadnych dokumentów związanych z rozpoczęciem kontroli. Na tą okoliczność, sporządzona została notatka. Podniesiono dalej w uzasadnieniu, że w toku podjętych czynności, organ I instancji uzyskał ponadto informację z Urzędu Miejskiego W., zgodnie z którą stronie w dniu [...] kwietnia 2004 r., została udzielona licencja nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy (zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego rzeczy) wraz z jednym wypisem, do której zgłoszono pojazd marki [...] o nr rej. [...], VIN: [...]. Pismem z dnia [...] września 2016 r., (nr [...]), [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wezwał stronę do podpisania w dniu [...] września 2016 r. o godz. 9:00 protokołu z czynności - celem przeprowadzenia postępowania dowodowego z zachowaniem zasad kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zasady czynnego udziału strony. Przedsiębiorca nie zgłosił się jednak do siedziby Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego we W. W tym stanie, zdaniem organu, zasadnym stało się wydanie decyzję o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 10.000 złotych, za naruszenie, o którym mowa w lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części. Odnosząc się ponadto do argumentu strony, że od lutego 2015 r. nie świadczy ona już usług transportowych, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z mającym moc zaświadczenia o wpisie w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP, wydrukiem z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, strona prowadzi działalność gospodarczą od dnia [...] maja 2001 r., zaś jedną z wykonywanych przez niego działalności gospodarczych jest transport drogowy towarów (49.41.Z). Z wydruku tego wynika również, że strona nie zawiesił ani nie zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej. Ponadto z pisma z [...].09.2016 r. Urzędu Miejskiego W. wynika, że stronie w dniu [...] kwietnia 2004 r., udzielono licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Odnośnie zarzutu nękana przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego we W., organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 50 pkt 1 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, do zadań Inspekcji należy kontrola przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 22. W myśl ponadto art. 68 ust. 1 pkt 1 lit b) ustawy o transporcie drogowym, kontroli, o której mowa w art. 50 pkt 1 lit. a-j i art. 87 podlegają przedsiębiorcy wykonujący przewóz drogowy, a stosownie do art. 55 ust. 1 pkt tej ustawy, inspektor wykonując zadania, o których mowa w art. 50, ma prawo do wstępu na teren podmiotu wykonującego przewóz drogowy, w tym do pomieszczeń lub lokali, gdzie prowadzi on działalność lub przechowuje dokumenty i inne nośniki informacji wymagane przepisami, o których mowa w art. 4 pkt 22, w dniach i godzinach, w których jest lub powinna być wykonywana ta działalność. W świetle powyższego kontrola w siedzibie przedsiębiorcy należy do jednego z podstawowych zadań Inspekcji Transportu Drogowego. Przedsiębiorca, który prowadzi reglamentowaną działalność gospodarczą polegającą na świadczeniu usług transportowych, jest zaś zobowiązany do umożliwienia przeprowadzenia takiej kontroli. W skardze do tutejszego Sądu na powyższą decyzję, skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji, tj. że jest osobą "samozatrudnioną", nie świadczącą obecnie usług transportowych. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Na rozprawie skarżący podniósł, że nie ma brata. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy Inspekcji Transportu Drogowego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego narusza prawo procesowe i materialne. Nie budzi wątpliwości w sprawie, że skarżący - będący adresat zaskarżonej decyzji - był przedsiębiorcą uprawnionym do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego (przewozów drogowych), w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2016 r., poz. 1907, ze zm.; dalej też: u.t.d.; ustawa). Świadczy o tym znajdujący się w aktach sprawy aktualny wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej. Z informacji wskazanych w CEIDG nie wynikało, żeby w dniu wszczęcia kontroli strona zawiesiła lub też zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej. Wskazać należy także, że stronie została udzielona licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Tym samy strona jako przedsiębiorca w obszarze działalności transportowej, zobowiązana była więc do przestrzegania obowiązków wynikających w tym zakresie z ustawy warunków wykonywania przewozu drogowego (art. 4 pkt 22 u.t.d). Natomiast zgodnie z art. 50 pkt 1 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, do zadań Inspekcji Transportu Drogowego należy kontrola przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 22. Z kolei w myśl art. 68 ust. 1 pkt 1 lit b) ustawy o transporcie drogowym, kontroli tej (o której mowa w art. 50 pkt 1 lit. a-j) podlegają przedsiębiorcy wykonujący przewóz drogowy. Stosownie do postanowień ustawy, inspektor, wykonując zadania, wskazane w art. 50, ma prawo do wstępu na teren podmiotu wykonującego przewóz drogowy, w tym do pomieszczeń lub lokali, gdzie prowadzi on działalność lub przechowuje dokumenty i inne nośniki informacji wymagane przepisami, o których mowa w art. 4 pkt 22, w dniach i godzinach, w których jest lub powinna być wykonywana ta działalność. Wynika z powyższego, że strona jako przedsiębiorca w zakresie działalność gospodarczej obejmującej min. usługi transportowe, jest zobowiązana do umożliwienia przeprowadzenia kontroli przez upoważnionego inspektora Inspekcji Transportu Drogowego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 72 ustawy o transporcie drogowym, kontrolowany jest obowiązany umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych, a w szczególności: udzielić ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazać dokumenty lub inne nośniki informacji oraz udostępnić dane mające związek z przedmiotem kontroli; udostępnić pojazd, a w uzasadnionych przypadkach wynikających z przeprowadzonej kontroli pojazdu na drodze, obiekt, siedzibę przedsiębiorcy oraz wszystkie pomieszczenia, w których przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą bądź też przechowuje mienie przedsiębiorstwa; umożliwić sporządzenie kopii dokumentów wskazanych przez kontrolującego; umożliwić sporządzenie dokumentacji filmowej lub fotograficznej, jeżeli może ona stanowić dowód lub przyczynić się do utrwalenia dowodu w sprawie będącej przedmiotem kontroli; umożliwić przekazanie, za potwierdzeniem odbioru, oryginału zapisu urządzenia samoczynnie rejestrującego prędkość jazdy, czas jazdy i postoju lub karty kierowcy, oraz gromadzonych przez kontrolowany podmiot wydruków z tachografu cyfrowego i karty kierowcy, których kontrola będzie dokonywana w siedzibie organu kontroli. Konsekwencją naruszenia powyższych regulacji w zakresie kontroli przedsiębiorcy jest treść lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 10.000 złotych, nakładanej w formie decyzji administracyjnej przez organy Inspekcji Transportu Drogowego. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie należy mieć na uwadze, że przytoczone regulacje u.t.d. są przepisami o charakterze sankcyjnym, a z tego względu wykładnia przesłanek ich zastosowania musi być ścisła. W przypadku naruszenia prawa zarzucanego stronie, warunkiem przyjęcia, że doszło do popełnienia deliktu administracyjnego nie może być jedynie ustalenie, że wystąpił skutek w postaci niemożliwości przeprowadzenia kontroli, ale niezbędne jest również potwierdzenie, że niemożliwość ta była wywołana działaniem podmiotu wyznaczonego do kontroli. Konieczna jest zatem aktywność samej strony, wyrażająca się w odmowie poddania się/uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli. Ponadto, zdaniem Sądu, konsekwencją zakazu rozszerzającej wykładni przesłanek zastosowania odpowiedzialności administracyjnej musi być przyjęcie, że do omawianego naruszenia dochodzi jedynie wówczas, gdy działanie kontrolowanego całkowicie uniemożliwiło przeprowadzenie kontroli w całości lub w części, a nie jedynie utrudniło warunki jej prowadzenia. W światle powyższego, zdaniem Sadu, kontrolując prawidłowość wydanych w sprawie decyzji należy więc ocenić, czy ich wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem co do ustalenia stanu faktycznego w powyższym zakresie – niepoddania się kontroli lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w całości lub części. Konieczne jest ustalenie, że niemożliwość ta była wywołana działaniem podmiotu wyznaczonego do kontroli. Tylko tak ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. W szczególności idzie o ocenę przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w tym także poprzedzającego go postępowania kontrolnego - jego wszczęcia. Do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Wszczęcie kontroli powinno zatem być, zgodnie z art. 79 ust. 1 tej ustawy, poprzedzone zawiadomieniem o zamiarze wszczęcia kontroli, zawierającym: 1) oznaczenie organu, 2) datę i miejsce wystawienia, 3) oznaczenie przedsiębiorcy, 4) wskazanie zakresu przedmiotowego kontroli ,5) podpis osoby upoważnionej do zawiadomienia. Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, organy kontroli winień więc zawiadamiać przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Tym samym warunkiem uznania, że mamy w sprawie do czynienia z niepoddanie się lub uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli w całości lub w części przez kontrolowanego skutkująca karą pieniężną, jest niewątpliwie wcześniejsze i nie budzące wątpliwości zawiadomienie przedsiębiorcy o zamiarze podjęcia kontroli. Odnosząc poczynione uwagi do rozpatrywanej sprawy, na podstawie analizy akt sprawy, Sąd uznał, że w sprawie zawiadomienie strony o zamiarze podjęcia kontroli nie można uznać za skutkujące uznaniem, że mamy do czynienia z niepoddanie się lub uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli, że niemożliwość ta była wywołana działaniem podmiotu wyznaczonego do kontroli. Jak wynika z akt sprawy (zwrotnego odbioru zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli), nie zostało ono odebrane przez stronę, lecz jego brata. Tym czasem na rozprawie skarżący oświadczył, że nie ma brata. Nie można więc w tej sytuacji jednoznacznie uznać, że zostało ono doręczone na ręce dorosłego domownika. Tym bardziej, że podany w zawiadamianiu adres (ul. [...]) to siedziba przedsiębiorcy, natomiast miejsce zamieszkania strony znajduje się po innym adresem (ul. [...]). W tym stanie w sprawie, nie sposób jednoznacznie uznać, iż strona została skutecznie prawnie zawiadomiona o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Tym samym przedwczesne jest uznanie, że strona naruszyła przepisy zagrożone karą pieniężną orzeczoną w sprawie. Powyższe nie wyklucza ponownego przeprowadzenia kontroli, z wyeliminowaniem wskazanych naruszeń. Dotychczasowe rozważania dowodzą, iż poddane kontroli rozstrzygnięcie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu. Kierując się przeto dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) c), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczona na podstawie art. 200 p.p.s.a.