II SAB/Wa 148/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Janusz Walawski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2017 r. sprawy ze skargi J.N. na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. J. N. (zwany dalej skarżącym) w dniu [...] grudnia 2016 r. złożył w Kancelarii Sejmu wniosek o udostępnienie informacji publicznej o terenowej działalności posła T. D. w poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1. Czy Pan J. S. pełnił z woli ww. posła dyżury w biurze poselskim tego posła? Jeśli tak, to w jakim charakterze i w których latach? 2. Czy zgodne z prawdą są "internetowe" informacje, że w latach 2000-2001 ww. poseł pełnił funkcję Wicedyrektora Departamenty [...]? 3. Czy Pan J. S. lub ktoś z jego podwładnych, kiedy ten już sprawował funkcję wójta (od [...] grudnia 2014 r.), zwrócił się do ww. posła bezpośrednio lub pośrednio (np. przez asystenta posła) o interwencję w sprawie Pani E. K. na jakimkolwiek etapie jej postępowania dyscyplinarnego? Jeśli tak, to skarżący wniósł o podanie personaliów i funkcji pełnionych przez te osoby oraz okoliczności (w tym daty lub przybliżonej daty) i zwrócenia się do posła bezpośrednio z prośbą o interwencję. 4. Czy poseł odmówił takiej interwencji? Jeśli tak, to kiedy i komu? 5. Czy ww. poseł lun osoba przez tego posła upoważniona dokonała takiej interwencji? Jeśli tak, to kto, kiedy i u kogo oraz w jakiej instytucji interweniował i jaki był zakres oraz treść interwencji? 6. Czy od 17 czerwca 2015 r. ww. poseł spotkał się z jakiegokolwiek powodu z Panią G. O. – Przewodniczącą [...] lub Pan Poseł zlecał albo posiada wiedzę o takim spotkaniu ww. osoby lub jej przełożonych albo podwładnych z posłem lub osobą działającą w imieniu tego posła? Jeśli do takich spotkań doszło, to skarżący wniósł o podanie szczegółowych okoliczności oraz personaliów osób biorących udział w takich spotkaniach. Czy na tych spotkaniach była omawiana spraw dyscyplinarna E. K.? Kancelaria Sejmu w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. udzieliła skarżącemu odpowiedzi, że nie dysponuje informacjami dotyczącymi terenowej działalności wskazanego we wniosku posła i takie informacje nie są zbierane przez Kancelarię Sejmu, która nie ma też podstaw prawnych do żądania udzielenia ww. informacji przez posłów. W dniu 13 lutego 2017 r. J. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Kancelarii Sejmu w przedmiocie jego wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. i zażądał : 1. zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia wyroku, 2. zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie, 3. wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., 4. zasądzenia kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o: 1. umorzenie postępowania z uwagi na to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z powodu udzielenia przez Kancelarię Sejmu odpowiedzi na wniosek (art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), 2. stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a.), 3. niewymierzanie organowi grzywny (art. 149 § 2 P.p.s.a.), 4. oddalenie wniosku o zobowiązanie organu do "ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie". Pełnomocnik organu wyjaśnił, że pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. poinformowano skarżącego o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia wniosku – na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie, pismem z dnia 7 lutego 2017 r., a więc jeszcze przed wniesieniem skargi, poinformowano skarżącego o niedysponowaniu przez organ żądanymi przez skarżącego informacjami, stąd też postępowanie jest bezprzedmiotowe. Pełnomocnik organu wyjaśnił również, że uchybienie terminowi udzielenia odpowiedzi skarżącemu było bardzo krótkie, więc nie można uznać, by miało charakter rażącego naruszenia prawa. W piśmie procesowym z dnia 30 marca 2017 r. skarżący podkreślił, że organ pozostaje w bezczynności, ponieważ nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący stwierdził też, że informacja o terenowej działalności posłów jest informacją publiczną, czemu organ nigdy nie przeczył. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Ponadto na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze stanem bezczynności organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot obowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt 1045/15 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – https://nsa.orzeczenia.gov.pl). Podkreślić należy, że skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Z przepisu tego wynika zatem, że jego pozostałe przepisy nie mają zastosowania do innych czynności podejmowanych w trybie powołanej powyżej ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Pomimo, iż warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w przywołanym przepisie, zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. jest wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności". Skoro ustawa nie przewiduje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji), to należy uznać, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 – dostępny jw.). Ogólną zasadą, wynikającą z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest dostęp do informacji publicznej. Wszelkie wyjątki od tej zasady winny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości winny przemawiać na rzecz dostępu do informacji publicznej. Podkreślić należy, że prawo dostępu do informacji publicznej jest publicznym prawem każdego, realizowanym na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Należy przy tym wskazać, że zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. W myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, realizacja prawa do informacji publicznej jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek: – przedmiotem żądania udostępnienia informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2 powołanej ustawy; – adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy winien być podmiot obowiązany do jej udostępnienia, tj. zgodnie z art. 4 ust. 1 przedmiotowej ustawy "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", a ponadto organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne (ust. 2); – obowiązane do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 3 powołanej ustawy są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu tejże informacji. W świetle powyższych przepisów zadaniem Sądu było ustalenie, czy w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem obowiązanym do jego załatwienia w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej wyodrębnia podmioty obowiązane do udzielania informacji publicznej według dwóch kryteriów. Pierwsze kryterium ma charakter ustrojowo-organizacyjny i dotyczy każdego, kto podmiotowo stanowi władzę publiczną lub sprawowanie władzy publicznej stanowi przedmiot jego działania. Drugie kryterium posiada charakter funkcjonalny i w związku z tym sama funkcja wykonywania zadań publicznych kwalifikuje dany podmiot prawa do obowiązku udzielania informacji publicznej. Do ustalenia, czy określony podmiot jest obowiązany do udzielenia informacji na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, konieczne jest zbadanie istnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, po drugie, czy w ramach wykonywania tych zadań wytwarza lub pozyskuje informacje publiczne. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ulega wątpliwości, że Szef Kancelarii Sejmu jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o ile jest w jej posiadaniu, a przepisy prawa na to zezwalają. Ponadto, w związku z żądaniem skarżącego udostępnienia informacji w zakresie i formie określonym w jego wniosku należało rozstrzygnąć, czy żądane informacje stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w jej art. 6. W świetle tego przepisu informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nimi zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Jednocześnie na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, władza publiczna lub inny podmiot w niej wskazany obowiązany jest do udzielenia żądanej informacji publicznej, która jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy), w sposób i formie wskazanej we wniosku bądź do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie o art. 16 tej ustawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odnosi się jedynie do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Informacja publiczna może być udostępniona, gdy wchodzi w jej w zakres podmiotowy i przedmiotowy. Podkreślić należy, że przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznej – jak to wynika z samego tytułu i definicji zawartej w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – odnosi się przede wszystkim do informacji o sprawach publicznych, zatem poza zakresem regulacji tej ustawy są informacje innego rodzaju. Wskazać należy, że z przepisów Konstytucji RP wynika, że poseł na Sejm RP jest przedstawicielem Narodu, którego nie wiążą instrukcje wyborców (art. 104 ust. 1). Jest więc reprezentantem społeczeństwa oraz realizuje program w trakcie wykonywania powierzonego mu mandatu. Doprecyzowanie przepisów Konstytucji RP, określających prawa i obowiązku posłów i senatorów stanowi ustawa z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2016 r. poz. 1510). Z art. 1 ust. 2 tej ustawy wynika, iż do obowiązków posła należy informowanie wyborców o swojej pracy i działalności organu, do którego zostali wybrani. Ponadto art. 13 ust. 1 ww. ustawy stanowi, iż posłów obowiązuje obecność oraz czynny udział w posiedzeniach Sejmu lub Senatu oraz Zgromadzenia Narodowego, a także ich organów, do których zostali wybrani. Z powołanych przepisów ustrojowych, określających status posła na Sejm RP nie można jednak wywieść, iż jest on podmiotem sprawującym władzę publiczną, bądź wykonującym zadania publiczne. Nie budzi wątpliwości, iż poseł na Sejm RP nie sprawuje władzy publicznej, bowiem nie ma ustawowego prawa egzekucji określonych zadań i celów, nie powinien być również utożsamiany z podmiotami wykonującymi zadania publiczne. Zadanie publiczne stanowi bowiem każde działanie administracji, jakie realizuje na podstawie przepisów ustaw. Z kolei poseł na Sejm RP nie wchodzi w skład administracji publicznej rozumianej jako struktury organizacyjnej państwa, na którą składa się administracja samorządowa trzech szczebli, administracja rządowa oraz administracja państwowa nie podlegająca rządowi (np. Prezydent, Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich, Krajowa Rada Sądownictwa, Narodowy Bank Polski) – (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 2287/11, dostępne j.w.). Jednocześnie pamiętać należy, że zgodnie z treścią art. 199 ust. 1 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. - Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2012 r. poz. 32, z późn. zm.) Kancelaria Sejmu wykonuje zadania organizacyjno-techniczne i doradcze związane z działalnością Sejmu i jego organów. Nadto, Kancelaria Sejmu stwarza posłom warunki do wykonywania mandatu poselskiego, a w szczególności przekazuje druki sejmowe oraz inne opracowania i materiały związane z pracami Sejmu, w tym teksty ujednolicone projektów ustaw; umożliwia korzystanie z opracowań fachowych, literatury i ekspertyz; stwarza posłom warunki uczestniczenia w pracach Sejmu i jego organów, a także zapewnia techniczno-organizacyjne i finansowe warunki działalności biur poselskich lub innych jednostek organizacyjnych do obsługi terenowej działalności posłów (ust. 2). Kancelaria Sejmu udostępnia informację publiczną oraz informację o środowisku i jego ochronie w trybie określonym w dziale IVa (ust. 3). Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, nie można zarzucić organowi, by pozostawał w bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego. Podkreślić należy, że pismem z dnia 7 lutego 2017 r. skarżącemu została udzielona odpowiedź na jego wniosek, zawierająca informację o nieposiadaniu przez Kancelarię Sejmu wiadomości na temat terenowej działalności wskazanego posła, co wyczerpuje obowiązek informacyjny organu w tym zakresie. Co więcej, w takiej sytuacji organ nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej, jak chce tego skarżący, ponieważ nie blokuje dostępu do informacji, której nie ma, a jedynie oświadcza, że nie dysponuje żądaną informacją. Przy czym treść art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie stanowi, że w drodze decyzji organ odmawia udostępnienia informacji publicznej, co oznacza, że musi posiadać taką informacją oraz, że informacja ma charakter informacji publicznej. Przypomnieć zatem należy, że skoro poseł nie jest podmiotem sprawującym władzę publiczną, bądź wykonującym zadania publiczne (co zostało wykazane wyżej), to również informacje o jego działalności nie stanowią informacji publicznej, a więc nie podlegają przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Reasumując stwierdzić należy, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż organ nie pozostawał w bezczynności i nie naruszył wskazanych w skardze przepisów. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.