II SA/Wr 63/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędzia WSA Alicja Palus, Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 sprawy ze skargi E.R. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy sieci preizolowanej oddala skargę w całości. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania E.R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] r. Nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie budowy sieci preizolowanej DN273 w narożu działki nr 17, AM-20 w rejonie ul. P. w B.D., bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę właściwego organu (Starosty W.), D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w związku z wnioskiem E.R. z dnia 12 marca 2016 r., sprecyzowanym pismem z dnia 23 marca 2016 r., PINB wszczął postępowanie w sprawie budowy wskazanej sieci preizolowanej bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę właściwego organu. W dniu 28 kwietnia 2016 r. przeprowadził natomiast - na okoliczność jak wyżej - dowód z oględzin, w toku których ustalono, że sieć ciepłownicza przebiegająca przez działki nr 16 (ul. P.), nr 17, nr 10 oraz ul. A., jak również przez działkę nr 41/3, jest obiektem istniejącym. Na dzień przeprowadzenia oględzin sieć na odcinku w działce nr 10 była już rozebrana. Sieć jest obiektem podziemnym (rurociągi szt. 2) umiejscowionym w kanale wykonanym z elementów betonowych. Sieć zbudowana jest z przewodów stalowych DN300 i DN350. Na chwilę obecną na odcinku w działkach nr 16, nr 43 (ul. A.) oraz nr 17 aż do kompensatora na działce nr 44 sieć posiada dwa przewody o śr. DN273 w systemie preizolowanym. Na dzień oględzin żadne prace na sieci nie były wykonywane. Roboty polegające na wymianie przewodów zostały przeprowadzone w 2008 r. Od tej pory żadne prace na sieci nie były prowadzone. Nie budowano nowego obiektu. Według wyjaśnień przedstawiciela P. S.A., prace przeprowadzone w 2008 r. polegały na wykonaniu wykopów ziemnych w działkach nr 10, nr 16 i nr 44 oraz wymianie pomiędzy tymi wykopami przewodów na skutek wystąpienia awarii pod ul. A.. E.R. oświadczyła z kolei, że na nielegalnej sieci ciepłowniczej w działce nr 17 dokonano budowy sieci preizolowanej bez wymaganych prawem dokumentów oraz że samowolna budowa została wykonana w 2008 r. Po przeanalizowaniu sprawy decyzją z dnia [...] r. Nr [...] organ pierwszej instancji umorzył postępowanie z uwagi na brak przedmiotu sprawy. Decyzja została oprotestowana przez E.R., która wniosła o jej uchylenie. Po rozpatrzeniu odwołania DWINB stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Dalej organ wskazał, że jako podstawę prawną inkryminowanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 105 § 1 K.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W niniejszym przypadku brak było materialno-prawnych podstaw do wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, bowiem nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego poprzez samowolną budowę w narożu działki nr 17 w rejonie ul. P. w B.D. nowego obiektu w postaci sieci ciepłowniczej, na którą to okoliczność wskazywała skarżąca. W konsekwencji, skoro nie stwierdzono w niniejszym przypadku naruszenia przepisów prawa budowlanego, dalsza ingerencja organów nadzoru budowlanego nie była wymagana, postępowanie w sprawie należało zatem, jako bezprzedmiotowe, umorzyć. Zajęte przez organ pierwszej instancji stanowisko jest - w ocenie organu odwoławczego - słuszne. Niniejsze postępowanie wszczęte zostało w związku z wnioskiem skarżącej w sprawie budowy sieci preizolowanej DN273 w narożu działki nr 17 w rejonie ul. P. w B.D., bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę właściwego organu, która zrealizowana została - zdaniem skarżącej - w 2008 r. Jak mianowicie podniosła skarżąca w inicjującym postępowanie piśmie z dnia 12 marca 2016 r., "inwestor, E., i firma R. z W. dokonała w moim terenie wymiany sieci ciepłowniczej bez wymaganych prawem budowlanym dokumentów, bez mojego tytułu prawnego do gruntu, bez zgody organów państwowych co do decyzji zezwalającej z Wydziału Architektury i Budownictwa z roku 2008 i bez wymaganego projektu budowlanego i bez stanu prawnego do gruntu co do urządzeń ciepłowniczych". Dalej w toku postępowania skarżąca wskazała w piśmie z dnia 6 czerwca 2016 r., że "(...) w działce nr 17 AM-20, która była rozkopana, dokonano budowy sieci preizolownej DN 273, którą dokonano pod kątem awarii we wrześniu 2008 r. Wyżej wymienione roboty zostały wykonane w gruncie, niezgodnie z pozyskanymi dokumentami na awarię, która była zgłoszona 15.09.2008 r., ponieważ nie posiadał stanu prawnego do swoich urządzeń inwestor E.". Jak zauważył w związku z powyższym DWINB, wskazywana przez skarżącą samowola budowlana polegająca na wymianie w obrębie sieci ciepłowniczej w B.D. rur z tradycyjnych o przekroju DN350 na preizolowane o przekroju DN273 na terenie należącej do skarżącej działki nr 17, przeprowadzona przez właściciela sieci, była już przedmiotem rozstrzygania przez organy nadzoru budowlanego. Kwestia ta została rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu stosownego postępowania decyzją z dnia 4 grudnia 2009 r. Nr [...], która w wyniku wniesienia przez skarżącą odwołania utrzymana została w mocy decyzją organu drugiej instancji z dnia 22 stycznia 2010 r. Nr [...]. Decyzja organu drugiej nie została dotychczas wyeliminowana z obrotu prawnego ani wyrokiem sądu administracyjnego, ani w nadzwyczajnym trybie postępowania. Jak ustalił organ pierwszej instancji w postępowaniu zakończonym powołaną decyzją z dnia 4 grudnia 2009 r., wykonane przez właściciela sieci w 2008 r. roboty polegały na wymianie na odcinku 18 m w istniejącym kanale ciepłowniczym, biegnącym pod ul. A., który w części usytuowany jest w narożu działki nr 17, dwóch uszkodzonych rur wykonanych w technologii tradycyjnej na rury preizolowane o śr. 273 mm. Roboty stanowiły - w ocenie organu pierwszej instancji - jedynie remont istniejącej sieci ciepłowniczej, podczas którego odtworzono pierwotny stan sieci przy zastosowaniu nowych materiałów (rur preizolowanych), innych niż były użyte w stanie pierwotnym. Stanowisko organu pierwszej instancji poparł DWINB, wskazując, że zgodnie z definicją remontu zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Jak DWINB ocenił, za uzasadnione należy uznać stosowanie przez inwestora rozwiązań technicznych, które w większym stopniu zapewnią skuteczną ochronę systemu ciepłowniczego przed nadmiernymi stratami ciepła oraz szkodliwym działaniem czynników zewnętrznych niż rozwiązania przyjęte pierwotnie. Z powyższego wynika, zdaniem organu drugiej instancji, że zgłoszona przez skarżącą samowolna budowa sieci preizolowanej nie miała miejsca. Roboty kwalifikowane przez skarżącą jako budowa obiektu przez właściwe organy nadzoru budowlanego zakwalifikowane zostały jako remont. A rozstrzygnięcie w tej kwestii jest ostateczne. Jak przy tym wyjaśnił w toku przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu 28 kwietnia 2016 r. oględzin przedstawiciel P. S.A., jak dotąd wzmiankowane roboty, zrealizowane w 2008 r., były to jedyne prace wykonywane na przedmiotowym odcinku sieci. Nie budowano nowego obiektu. I takowego też nie stwierdził PINB. Reasumując, DWINB stwierdził, że z uwagi na fakt, iż roboty objęte zakresem niniejszego postępowania stanowiły już przedmiot rozstrzygania przez organy nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu, zakończonym decyzją ostateczną, brak jest podstaw do ponownego orzekania w przedmiocie tych robót. W skardze na powyższą decyzję E.R. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: obrazy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie materiału dowodowego i nieprzesłuchanie świadków, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych oraz dowodów, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie oraz pominięcie istotnych materiałów dowodowych, które mają znaczenie w sprawie. Skarżąca w związku z powyższymi zarzutami wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i o zarządzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, że w toku postępowania PINB odmówił na wniosek skarżącej przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, która mogła doprowadzić do wyjaśnienia sprawy. Organy we wyjaśniły na jakiej podstawie prawnej uległy zmianie sieć ciepłownicza tradycyjna (DN350) na sieć preizolowaną (DN273) bez zgody skarżącej i zgody Starosty W.. DWINB nie wyjaśnił na jakiej podstawie prawnej uległy zmianie dokumenty w geodezji w W. co do sieci ciepłowniczej na gruncie działki nr 17. W roku 2008 PINB wydał decyzję z dnia 4 grudnia 2009 r. Nr [...], która została utrzymana przez DWINB decyzją z dnia 22 stycznia 2010 r. Nr [...] wskazując, że nie było przebudowy sieci ciepłowniczej a zakres robót polegał na remoncie, gdzie tym decyzją przeczy materiał dowodowy, tj. protokół odebrania przebudowy sieci oraz inne. Organy ustalili w decyzjach Nr [...] i Nr [...] zakres prac remontowych, tyle że z postanowienia sądowego wynika zgłoszenie zakresu prac awarii. Skarżąca wskazała, że zakres robót na działce nr 17 nie był zgłaszany ani w 2008 r. ani w innym czasie, co świadczy o tym, że organy nie wyjaśniły, w oparciu o jakie dokumenty prawne została wymieniona na działce nr 17 sieć tradycyjna na sieć preizolowaną. Decyzja DWINB nie została wyeliminowana z obrotu prawnego mimo prawnych dokumentów dowodowych, ponieważ organ ten uniemożliwił zmiany tej decyzji i wyjaśnienia sprawy oraz sprzecznego stanowiska Sądu Okręgowego z klauzulą wykonalności, który przeczy stanowisku DWINB, że w roku 2008 dokonano na działce nr 17 wymiany sieci tradycyjnej na preizolowaną, o czym pisał w piśmie do skarżącej dyrektor E. J.K., że jest wybudowana sieć preizolowana na gruncie skarżącej. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 P.p.s.a. Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa powyżej, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to zatem brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. W sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia (np. z powodu śmierć osoby fizycznej, ustania bytu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej) mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością przedmiotową, gdyż brak jest przedmiotu postępowania, tj. nie ma podstaw do orzekania merytorycznego w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), zwanej dalej "Pr.bud.", wszczętego w związku z pismem skarżącej z dnia 12 marca 2016 r. To zaś uzasadniało umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie budowy sieci preizolowanej DN273 w narożu działki nr 17, AM-20 w rejonie ul. P. w B.D., bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę właściwego organu. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 12 marca 2016 r. (data wpływu do PINB w W. – 14 marca 2016 r.) oraz w uzupełniającym piśmie z dnia 6 czerwca 2016 r., skarżąca zwróciła uwagę, że inwestor dokonał w 2008 r. samowolnie na terenie działki nr 17 wymiany sieci ciepłowniczej. W związku z tym w dniu 28 kwietnia 2016 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny, w toku których ustalono, że sieć ciepłownicza przebiegająca przez działki nr 16 (ul. P.), nr 17, nr 10 oraz ul. A., jak również przez działkę nr 41/3, jest obiektem istniejącym. Na dzień przeprowadzenia oględzin sieć na odcinku w działce nr 10 była już rozebrana. Sieć jest obiektem podziemnym (rurociągi szt. 2) umiejscowionym w kanale wykonanym z elementów betonowych. Sieć zbudowana jest z przewodów stalowych DN300 i DN350. Na chwilę obecną na odcinku w działkach nr 16, nr 43 (ul. A.) oraz nr 17 aż do kompensatora na działce nr 44 sieć posiada dwa przewody o śr. DN273 w systemie preizolowanym. Na dzień oględzin żadne prace na sieci nie były wykonywane. Roboty polegające na wymianie przewodów jak wyżej zostały przeprowadzone w roku 2008. Od tej pory żadne prace na sieci nie były prowadzone. Nie budowano nowego obiektu. Według wyjaśnień przedstawiciela P. S.A., prace przeprowadzone w 2008 r. polegały na wykonaniu wykopów ziemnych w działkach nr 10, nr 16 i nr 44 oraz wymianie pomiędzy tymi wykopami przewodów na skutek wystąpienia awarii pod ul. A.. Stąd też organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...], którą w oparciu o dyspozycję art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy sieci preizolowanej DN273 w narożu działki nr 17, AM-20 w rejonie ul. P. w B.D., bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę właściwego organu. Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie utrzymane w mocy zaskarżoną do sądu administracyjnego zaskarżoną decyzją, której podjęcie - w ocenie Sądu - w tak ukształtowanym stanie faktycznym i prawnym było w pełni prawidłowe. Istotny w sprawie jest fakt, że wskazywana przez skarżącą samowola budowlana polegająca na wymianie w obrębie sieci ciepłowniczej w B.D. rur z tradycyjnych o przekroju DN350 na preizolowane o przekroju DN273 na terenie należącej do skarżącej działki nr 17, przeprowadzona przez właściciela sieci, była już przedmiotem rozstrzygania przez organy nadzoru budowlanego. Kwestia ta została rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu stosownego postępowania decyzją z dnia 4 grudnia 2009 r. Nr [...], która w wyniku wniesienia przez skarżącą odwołania utrzymana została w mocy decyzją organu drugiej instancji z dnia 22 stycznia 2010 r. Nr [...]. Decyzja organu drugiej instancji nie została dotychczas wyeliminowana z obrotu prawnego ani wyrokiem sądu administracyjnego, ani w nadzwyczajnym trybie postępowania. Jak ustalił organ pierwszej instancji już w postępowaniu zakończonym powołaną decyzją z dnia 4 grudnia 2009 r., wykonane przez właściciela sieci w 2008 r. roboty polegały na wymianie na odcinku 18 m w istniejącym kanale ciepłowniczym, biegnącym pod ul. A., który w części usytuowany jest w narożu działki nr 17, dwóch uszkodzonych rur wykonanych w technologii tradycyjnej na rury preizolowane o śr. 273 mm. Roboty stanowiły remont istniejącej sieci ciepłowniczej, podczas którego odtworzono pierwotny stan sieci przy zastosowaniu nowych materiałów (rur preizolowanych), innych niż były użyte w stanie pierwotnym. Zgodnie bowiem z definicją remontu zawartą w art. 3 pkt 8 Pr.bud. przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Biorąc pod uwagę powyższe, słusznie wskazał organ odwoławczy, że zgłoszona przez skarżącą samowolna budowa sieci preizolowanej nie miała miejsca, bowiem roboty kwalifikowane przez skarżącą jako budowa obiektu przez właściwe organy nadzoru budowlanego zakwalifikowane zostały jako remont. Nie budowano nowego obiektu. Rozstrzygnięcie zaś w tej kwestii jest ostateczne. Słusznym jest tym samym konkluzja DWINB, że z uwagi na fakt, iż roboty objęte zakresem niniejszego postępowania stanowiły już przedmiot rozstrzygania przez organy nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, brak jest podstaw do ponownego orzekania w przedmiocie tych robót. Skoro w niniejszym przypadku brak było materialno-prawnych podstaw do wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, bowiem nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego poprzez samowolną budowę w narożu działki nr 17 w rejonie ul. P. w B.D. nowego obiektu w postaci sieci ciepłowniczej, słusznie wskazał organ odwoławczy, że dalsza ingerencja organów nadzoru budowlanego nie była wymagana, zaś postępowanie w sprawie należało jako bezprzedmiotowe umorzyć. Tym samym nie doszło – zdaniem Sądu – do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. Organy zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, uwzględniając wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktycznych. Uwzględniając powyższe - w ocenie Sądu – skargę należało oddalić w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.