II OSK 2942/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. R. i M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 335/17 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych robót budowlanych i umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza solidarnie od Z. R. i M. R. na rzecz M. D. kwotę 62 (sześćdziesiąt dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 19 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 335/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi M. D., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie uchylenia decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych robót budowlanych i umorzenia postępowania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli Z. R. i M. R. zaskarżając go w całości. W oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarżący M. D. nie posiada interesu prawnego - w szczególności nie był stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości w sytuacji, gdy wobec braku stwierdzenia legalności wzniesienia i umiejscowienia studni na działce M. D. brak jest podstaw do stwierdzenia przeszkody w zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 202 § 2 p.p.s.a., wnieśli ponadto o zasądzenie od M. D. na ich rzecz solidarnie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazali, że w ich ocenie M. D. został błędnie, z naruszeniem art. 28 k.p.a., uznany za stronę postępowania administracyjnego. Skutkować to powinno także brakiem jego legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę do organu administracji a obowiązującym systemem prawa. Status prawny strony wynika z przepisów prawa materialnego, a pojęcie interesu prawnego należy ujmować w kategoriach obiektywnych. Podmiot wnoszący skargę działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Zdaniem skarżących, M. D. niewątpliwie posiadał interes faktyczny w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy, jednakże nie sposób ustalić normę prawną dającą mu podstawę do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2017 r. nie była do niego skierowana, jak również nie nakładała na niego żadnych obowiązków. Okoliczność ta powinna być rozpatrzona w pierwszej kolejności przez organ administracji, jednakże błędne dopuszczenie podmiotu do udziału w postępowaniu nie wyklucza możliwości odrzucenia skargi przez Sąd wskutek uznania, że jest on podmiotem nieuprawnionym w świetle przepisów postępowania administracyjnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane skarżący podnieśli brak podstaw do uznania, że wzniesiona na nieruchomości M. D. studnia stanowi obiekt legalnie wzniesiony. W postępowaniu administracyjnym ani sądowoadministracyjnym nie doszło bowiem do ustalenia, że faktycznie na działce skarżącego przed sądem I instancji istnieje studnia głębinowa, zlokalizowana i wywiercona zgodnie z prawem. Ma to znaczenie z tego względu, że w przedmiotowej sprawie istnienie tej studni zostało przez Sąd I instancji uznane za przeszkodę w zastosowaniu instytucji z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z uwagi na konieczność zachowania wymagań i odległości przewidzianych treścią § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r poz. 1065), dalej jako: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych. Przeszkoda w zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane powinna zaś wynikać z przesłanek obiektywnych i konieczności nienaruszania norm prawa materialnego. W hipotetycznej, możliwej sytuacji, w której sama studnia nie jest (bądź nie jest jeszcze) wykonana z zachowaniem wymaganych przepisów albo jest samowolą, brak jest prawnych, jak i racjonalnych przesłanek, aby odmówić skarżącym kasacyjnie prawa do zastosowania procedury legalizacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. nie jest zasadny. Istotą legitymacji skargowej z art. 50 § 1 p.p.s.a. jest uprawnienie podmiotu do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Legitymacja procesowa podmiotów, o których mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter materialny, z wyjątkiem prokuratora, Rzecznika Prawa Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka i organizacji społecznych, których legitymacja procesowa została oparta na przesłankach formalnych. Podmiot wnoszący skargę musi wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego, czyli osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, którym może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony. Brak podstaw do negowania legitymacji skargowej M. D. (skarżący przed Sądem I instancji oraz uczestnik postępowania kasacyjnego) w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji trafnie odniósł do statusu M. D. w kontrolowanym przez ten Sąd postępowaniu administracyjnym , które prowadzone było na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Podstawę prawną do ustalenia kręgu stron tego postępowania stanowił zatem, jak trafnie wskazał autor skargi kasacyjnej, art. 28 k.p.a. Jeżeli więc istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zabudową jego nieruchomości, to status strony przysługuje właścicielom działek sąsiadujących, których interes prawny tymi przepisami jest chroniony. Pogląd ten należy uznać za aktualny również w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Podobnie jak w sprawach o pozwolenie na budowę, tak też w postępowaniu prowadzonym na podstawie ostatnio powołanego przepisu, ustalenie kręgu stron musi być poprzedzone wyznaczeniem zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości położone w sąsiedztwie w aspekcie przepisów odrębnych, do których zalicza się, m.in., przepisy aktów wykonawczych do Prawa budowlanego, prawa zagospodarowania przestrzennego, ochrony przyrody i środowiska czy prawa wodnego. Stanowisko, że przy wyznaczaniu kręgu stron w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego podstawowe znaczenie ma ustalenie oddziaływania konkretnego obiektu budowlanego na nieruchomości sąsiednie, przyjmowane jest w piśmiennictwie (Prawo budowlane. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Plucińskiej-Filipowicz, Warszawa 2017, uwaga nr 15 do art. 51). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że M. D. jest współwłaścicielem działek nr [...] i [...] znajdujących się w strefie wysokiej ochrony wód podziemnych (wg wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajdującego się w aktach sprawy), bezpośrednio sąsiadujących z działkami skarżących (działki nr [...],[...],[...]), na których zrealizowano będącą przedmiotem postępowania administracyjnego przydomową oczyszczalnię ścieków. W związku z tym zauważyć trzeba, że projektowanie i budowa, ale także utrzymanie obiektu budowlanego, musi być zgodne z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Użytkownik obiektu musi zapewniać odpowiednie warunki jego użytkowania, także w zakresie usuwania ścieków (art. 5 ust. 1 pkt 2 b ustawy Prawo budowlane), a kontrola stanu obiektu w tym zakresie powinna dokonywać się w postępowaniu z udziałem w charakterze jego strony właściciela działki sąsiedniej (zob. wyrok NSA z 27 września 2011 r., II OSK 1380/10). Zauważyć ponadto trzeba, że podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku stanowiło ustalenie przez Sąd I instancji, że budynek skarżących kasacyjnie obejmuje instalację rozsączającą przydomowej oczyszczalni ścieków (zamiast zbiornika szamba – str. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a zarazem instalacja wodociągowa w tym budynku zaprojektowana jest od studni kopalnej na działce sąsiedniej (str. 12 uzasadnienia wyroku), co doprowadziło Sąd I instancji do stwierdzenia, że wobec niezachowania odległości 30 m od studni do najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji indywidualnej zachodziła podstawa do nałożenia na skarżących kasacyjnie obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z braku odpowiednich zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony na gruncie tej sprawy do oceny poprawności wniosków Sądu I instancji odnoszących się do wykładni i zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ograniczając się do przedstawionej mu do rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej legitymacji skargowej uczestnika postępowania kasacyjnego. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednak, że w świetle przepisu § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, od lokalizacji kanalizacji indywidualnej zależy sposób zagospodarowania działki sąsiedniej, co wyraża się koniecznością zachowania norm odległościowych pomiędzy studnią a określonymi w tym przepisie elementami tego rodzaju kanalizacji. W związku z tym przyjąć należy, że w przypadku, gdy właściciel sąsiedniej działki ma na niej studnię, a jakiej stanowi § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, abstrahując od tego, czy pomiędzy tą studnią a przewodami rozsączającymi kanalizacji indywidualnej zachowana jest odległość wskazana w § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia (skoro udział w postępowaniu w charakterze strony warunkowany jest tylko posiadaniem interesu prawnego i odrywa się całkowicie od kwestii naruszenia tego interesu), powołany przepis jako nakładający na właściciela nieruchomości sąsiedniej ograniczenia związane z jej zabudową ze względu na charakter obiektu istniejącego na działce sąsiedniej, musi być uznany za stanowiący źródło interesu prawnego M. D. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest przydomowa oczyszczalnia ścieków na nieruchomości skarżących kasacyjnie. Przesądza to zarazem o jego statusie jako strony tego postępowania. Z tych względów zarówno posiadanie przez M. D. interesu prawnego w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.), jak i jego legitymacja skargowa (art. 50 § 1 p.p.s.a.), wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi. Konsekwencją powyższego musi być zaś uznanie, że Sąd I instancji nie miał także podstaw do odrzucenia skargi M. D., w związku z czym w tej sprawie do zarzucanego przez stronę naruszenia art. 58 §1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. nie doszło. Drugi z podniesionych zarzutów, sformułowanych w ramach podstawy kasacyjnej, którą zgodnie ze wskazaniem przez autora skarg kasacyjnej stanowi przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy), dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. i uzasadniony został przez skarżących zastosowaniem tych przepisów pomimo braku ustaleń odnoszących się do istnienia oraz lokalizacji na działce M. D. studni. W odniesieniu do tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w stanie prawnym na dzień orzekania przez Sąd I instancji, stanowił podstawę normatywną do uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną poprzez jej uchylenie w całości lub części w sytuacji stwierdzenia przez Sąd innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten ma zatem charakter wynikowy, gdyż odnosi się do kompetencji sądu administracyjnego realizowanej w rezultacie rozpoznania skargi wniesionej na zaskarżony akt. Oznacza to, że warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia albo niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów stanowiących wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu i nie może tym samym stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Zarzut dotyczący naruszenia zaskarżonym wyrokiem omawianego przepisu na gruncie tej sprawy nie zasługuje na uwzględnienie nie tylko z tego względu, że autor skargi kasacyjnej nie powiązał go z zarzutem naruszenia jakichkolwiek przepisów postępowania, do naruszenia których doszło w postępowaniu przed Sądem I instancji, ale przede wszystkim dlatego, że nie stanowił on podstawy prawnej uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji. Uwzględnienie skargi nastąpiło w tej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. skarżący kasacyjnie powiązali z kolei z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane podnosząc, że doszło do wadliwego uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż w przedmiotowej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie ma zastosowania, co z kolei, zdaniem skarżących, było skutkiem nieuprawnionego przyjęcia przez Sąd, że na działce uczestnika postępowania kasacyjnego (a skarżącego przed Sądem I instancji) zlokalizowana jest studnia. Zarzut ten nie jest zasadny. Sąd I instancji zobowiązany był wydać wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), te zaś obejmują decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. D. pozwolenia na budowę na działkach ewid. [...],[...],[...] i [...] w [...], gm. [...], inwestycji obejmującej budynek mieszkalny jednorodzinny między innymi wraz z zewnętrznymi instalacjami wody od studni kopanej. Projekt budowlany obejmuje schemat obudowy studni z urządzeniem pompowym. Zarzut ten nie jest więc również zasadny. Mając na uwadze stwierdzony brak skutecznych podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.