II OSK 623/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 508/17 w sprawie ze skargi L.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji określającej wysokość różnicy pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu z tytułu korzystania ze środowiska oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 19 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę L.F. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 25 kwietnia 2017 r. w przedmiocie uchylenia decyzji określającej wysokości różnicy pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu z tytułu korzystania ze środowiska. Decyzją z [...] listopada 2016 r. Marszałek Województwa Łódzkiego, określił skarżącemu prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...], opłatę stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu za 2015 r. w wysokości 3.445.208,00 zł wraz z odsetkami w wysokości 183.493 zł. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 273 ust. 1 pkt 4, art. 281, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 286 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2, art. 293 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 672 ze zm. – dalej jako "p.o.ś.") oraz art. 240 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm. – dalej jako "ustawa o odpadach"). Organ I instancji wyjaśnił, że zarządzający składowiskiem odpadów nie złożył w terminie określonym w art. 240 ustawy o odpadach, tj. do 23 stycznia 2015 r., wniosku o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, czego skutkiem było wygaśnięcie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Skarżący złożył wniosek dopiero 17 lipca 2015 r. Z tych powodów organ I instancji naliczył podmiotowi korzystającemu ze środowiska opłaty podwyższonne za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów po dniu 23 stycznia 2015 r. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało do ponownego rozpatrzenia organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego nie ma wątpliwości, że skarżący zarządzał istniejącym przed dniem 23 stycznia 2013 r. składowiskiem odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne, znajdującym się we wsi [...]. Skarżący dysponował decyzją Marszałka Województwa Łódzkiego z 7 czerwca 2010 r. zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska. Skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów dopiero 17 lipca 2015 r., a więc po upływie dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy o odpadach. Od dnia 24 stycznia 2015 r. na składowisku odpadów zarządzanym przez skarżącego miało miejsce składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Organ odwoławczy uznał, że istniały podstawy do naliczenia opłaty podwyższonej. Organ odwoławczy wskazał jednak, że ustalony stan faktyczny nie był wystarczający do wydania decyzji, ponieważ obliczenia wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska oparto na prywatnym "mailu" pracownika firmy, co jest niedopuszczalne, w szczególności, że skarżący kwestionuje zawarte w nim dane. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji przedstawił szczegółowo przesłanki wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy umotywował konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy trafnie zwrócił uwagę, że źródłem ustaleń faktycznych w zakresie rodzajów odpadów, masy odpadów oraz dat przyjmowania poszczególnych partii odpadów były wyłącznie informacje zawarte w mailach pracownika skarżącego. Dane te nie zostały w żaden sposób zweryfikowane. Organ I instancji nie uczynił przedmiotem rozważań, czy korespondencja osoby będącej pracownikiem, w takim charakterze występującej w relacji z organem administracji publicznej, której przedmiotem jest działalność pracodawcy może być źródłem ustaleń, będących podstawą nałożenia na pracodawcę praw lub obowiązków. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem I instancji nie był więc wystarczający do wydania decyzji na podstawie art. 293 p.o.ś., a ustalenia faktyczne zostały dokonane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie dokonać tak istotnych ustaleń, ponieważ spowodowałyby to pozbawienie stron prawa do oceny sprawy przez dwie instancje, tj. naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 138 § 2 k.p.a. a także w związku z art. 136 k.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji co do istoty sprawy. W ocenie skarżącego, brak rozpoznania sprawy i brak przeprowadzenia ewentualnego, dodatkowego postępowania wyjaśniającego, skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności oraz szybkości postępowania administracyjnego. Naruszenie przepisów postępowania przed organem I instancji nie miało wpływu na treść decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego, a jej wadliwość miała charakter materialnoprawny. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 293 ust. 1 w związku z art. 276 ust. 1 p.o.ś. oraz w związku z art. 124 ust. 1, art. 240 ust. 1 i art. 241 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Polegało to na przyjęciu przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w przypadku wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska z powodu nieterminowego złożenia przez zarządzającego składowiskiem wniosku o wydanie nowej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska, przyczyny tego stanu rzeczy nie mają znaczenia dla oceny zasadności nałożenia na zarządzającego składowiskiem obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska. W konsekwencji doszło do niewłaściwego zastosowania powyższych przepisów, pomimo że w stanie faktycznym tej sprawy zaistniały przesłanki przemawiające za przyjęciem, że nieterminowe złożenie przez skarżącego wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska nastąpiło z usprawiedliwionych przyczyn, niezależnych od skarżącego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Wniósł także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz w związku z art. 138 § 2 k.p.a., a także w związku z art. 136 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania decyzji co do istoty sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji prawidłowo podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w stanie prawnym obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. (w ówczesnym stanie prawnym) organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu wyznaczała zakres kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sąd I instancji zobowiązany był zatem ocenić, czy wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy prawidłowo uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tego rodzaju oceny Sąd I instancji dokonał i była to ocena prawidłowa. Organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że organ I instancji ograniczył postępowanie wyjaśniające i przeprowadził je w niewystarczającym zakresie. W konsekwencji uniemożliwiło to organowi odwoławczemu uzupełnienie dowodów bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Oznacza to, że organ odwoławczy nie mógł skorzystać z art. 136 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo podkreślił, że decyzja kasacyjna z art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym i nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że decyzja tego rodzaju nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, a więc organ I instancji nie jest związany oceną prawną organu odwoławczego w zakresie materialnoprawnym. W tej sprawie podstawową i wystarczającą przesłanką wydania decyzji kasacyjnej było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że źródłem ustaleń faktycznych w zakresie rodzajów odpadów, masy odpadów oraz dat przyjmowania poszczególnych partii odpadów były wyłącznie informacje zawarte w mailach pracownika skarżącego. Dodatkowo dane te nie zostały w żaden sposób zweryfikowane. Stanowiło to niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie, konieczny do wyjaśnienia stan sprawy wymagał ponownego jej rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ dotyczył kwestii kluczowych dla rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie powyższego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Stanowisko tam zaprezentowane dotyczy bowiem wyłącznie oceny podstaw ustalenia skarżącemu przedmiotowej opłaty, co na obecnym etapie postępowania nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia. Po drugie, ze wskazanych wyżej względów na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 293 ust. 1 w związku z art. 276 ust. 1 p.o.ś. oraz w związku z art. 124 ust. 1, art. 240 ust. 1 i art. 241 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Przede wszystkim zarzuty te nie mogły zostać rozpoznane w ramach skargi kasacyjnej dotyczącej wyroku Sądu I instancji oddalającego skargę na decyzję organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dotyczą one bowiem istoty sprawy, a ta może być przedmiotem rozważań organu dopiero po ponownej, pełnej i zgodnej z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ocenie materiału dowodowego w sprawie. Jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie przed Sądem I instancji, organ I instancji ponownie wydał decyzję określającą przedmiotową opłatę. Na obecnym etapie postępowania ocena w tym zakresie dokonana przez sąd administracyjny byłaby więc przedwczesna. Po trzecie, zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W tej sprawie skarżący złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, które zostało doręczone organowi. Wobec braku żądania organu przeprowadzenia rozprawy, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. Oznacza to, że pismo skarżącego o cofnięciu oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy złożone już po wyznaczeniu terminu posiedzenia niejawnego, należało uznać za bezskuteczne. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.