VII SA/Wa 2091/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bożena Marciniak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia remontu oddala skargę Kierownik Delegatury w [...][...] w [...] decyzją z [...] lutego 2016 r., Nr [...] nakazał [...] S.A. przeprowadzenie remontu budynków pompowni i biblioteki, wchodzących w skład zespołu stacji kolejowej przy ul. [...] w [...], polegających na: odtworzeniu pierwotnej bryły i konstrukcji dachu, remoncie i odtworzeniu wszystkich elementów konstrukcji budynku (ścian, stropów), wszystkich elementów wykończenia wewnętrznego (podłogi, tynków, okładzin, stolarki drzwiowej), wszystkich elementów wykończenia zewnętrznego (ceglanego lica ścian, pokrycia dachu, stolarki okiennej i drzwiowej); natomiast w stosunku do budynku biblioteki: odtworzenie pierwotnej bryły i konstrukcji dachu, remont i odtworzenie wszystkich elementów wykończenia wewnętrznego (podłogi, tynków, stolarki drzwiowej), wszystkich elementów wykończenia zewnętrznego (tynków, pokrycia dachu, stolarki okiennej i drzwiowej) do dnia 31 grudnia 2018 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. decyzją z dnia [...] lipca 2016r., [...], na podstawie art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2014, poz. 1446 ze zm., dalej u.o.z.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że zgodnie z art. 49 ust. 1 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru zabytków, przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub uszkodzeniem zabytku. Właściwość rzeczowa organu wynika z faktu, że zespół stacji dawnej Kolei [...] w [...] wpisano do rejestru zabytków decyzją z [...] maja 1995r., pod nr [...]. Ww. budynki wymieniono w sentencji decyzji jako elementy składowe zespołu. Organ odwoławczy wskazał, że [...] kwietnia 2014r. przeprowadzono kontrolę stanu zachowania pompowni i biblioteki, z udziałem strony, podczas której stwierdzono m.in., że budynki znajdują się w złym stanie zachowania. W pompowni brak większości dachu, ściana zachodnia uległa odchyleniu. Konstrukcja szkieletowa jest częściowo skorodowana biologicznie, elementy wykończenia zniszczone, stolarka zdekompletowana. W bibliotece dach uległ zawaleniu, brak stolarki, otwory zamurowano. Tynki zewnętrzne częściowo uszkodzone, z ubytkami. Mury lokalnie spękane. Minister powołał się na protokoły z oględzin, sporządzone w sprawie skreślenia z rejestru zabytków. W protokole z [...] maja 2015r przedstawiciele Narodowego Instytutu Dziedzictwa potwierdzili ww. ustalenia. Wskazano na znaczny stopień zniszczenia szkieletowej konstrukcji ścian pompowni, wybrzuszenia i ubytki w ceglanym murze, pęknięcia i zarysowania ścian biblioteki, ubytki tynków i cegieł. Podczas oględzin [...] listopada 2015r. stwierdzono m.in., że w budynku biblioteki występuje kilka pionowych pęknięć muru w elewacji północnej, uszkodzenia gzymsu oraz częściowe zniszczenie tynków, brak doraźnego zabezpieczenia obiektu przed czynnikami atmosferycznymi. W odniesieniu do pompowni stwierdzono m.in. częściowe porażenie biologiczne konstrukcji drewnianej, poważne zniszczenie ściany zachodniej, która uległa odchyleniu, znaczne zniszczenie belek podwalinowych oraz częściowe zdekompletowanie stolarki okiennej. W świetle powyższych ustaleń stan zachowania budynków nie budzi wątpliwości, zatem istniały podstawy do wydania nakazu podjęcia działań niezbędnych ze względu na zniszczenie lub istotne uszkodzenie zabytku. Wydanie takiej decyzji powinnością organów ochrony zabytków, stosownie do art. 4 pkt 2 u.o.z. Organ odwoławczy stwierdził, że zakres prac nie narusza art. 49 ust. 1 u.o.z., bowiem mieści się w definicjach robót budowlanych i prac konserwatorskich. Prace stanowią niezbędne minimum przeciwdziałające destrukcji zabytków pompowni i biblioteki w zespole stacji dawnej Kolei [...] w [...]. Aktualny stan ich zachowania stanowi bowiem zagrożenie dla ich zabytkowych wartości. Minister podzielił zarzut skarżącej dotyczący braku wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, niemniej stwierdził, że ustalony stan faktyczny pozwala na wydanie nakazu. Uchybienie to nie narusza istotnie przepisów postępowania, szczególnie, że strona miała możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do ustaleń przed wydaniem decyzji. Dalej organ stwierdził, że podstawowym czynnikiem wpływającym na pogorszenie zachowania wszystkich elementów konstrukcji budynków jest zawalenie dachów, które izolowały przed wpływem czynników atmosferycznych. Konsekwencją czego jest zawilgocenie ścian, korozja biologiczna elementów konstrukcji, zniszczenie wypraw tynkarskich, wysolenie i ubytki cegieł i zaprawy. Minister wskazał, że w budynku biblioteki zniszczenie fundamentów spowodowane jest podciąganiem wody gruntowej w głąb murów, a miejscowe spękania ścian wynikają z nierównomiernego osiadania budynku. Nadto, zamurowanie okien i drzwi betonowymi pustakami na zaprawie cementowej, negatywnie ingeruje w strukturę zabytkowych murów. Sztywna i zwarta struktura wyrobów cementowych blokuje cyrkulację powietrza i prawidłową migrację wilgoci, prowadząc do ich zniszczenia. Organ zaznaczył, że ze względu na obecny znaczny stopień zniszczenia biblioteki, rozwiązaniem optymalnym będzie przywrócenie stolarki okiennej i drzwiowej, która pozwoli na wentylację konieczną do wyeliminowania wilgoci i osuszenia. Odnośnie pompowni organ stwierdził, że osuwanie ściany zachodniej jest zapoczątkowane jeszcze przed wpisem do rejestru zabytków w konsekwencji zaniedbań właściciela. Stan ten jest jednak możliwy do odwrócenia bez zagrożenia wartości zabytkowych poprzez wymianę na elementy z tożsamego gatunku drewna, poddanego zbliżonej obróbce, a także odtworzenie faz, złącz oraz znaków ciesielskich, ilustrujących kolejność etapów odwiązywania konstrukcji. Zaznaczył także, że budynek pompowni był typowym obiektem gospodarczym, do budowy którego użyto materiałów nie najwyższej jakości, co było normą w tego rodzaju budownictwie i odbija się na stanie zachowania. Do budowy wypełnienia konstrukcji użyto cegieł o niejednorodnej strukturze i kolorze, zapewne w wyniku niewłaściwego wypalania, porowatych - a przez to o mniejszej trwałości i zwiększonych właściwościach kapilarnych. Konieczna będzie zatem konserwacja ceglanych murów pompowni i szkieletowej konstrukcji drewnianej. Pogłębiające się odchylanie od pionu ściany zachodniej jest związane z pozbawieniem stropu, co spowodowało naruszenie statyki budynku. Dodatkowo wpływają na to ubytki podwaliny oraz ceglanego wypełnienia konstrukcji. Dlatego zadaszenie pompowni, remont z otworzeniem brakujących elementów ścian i stropu, będzie absolutnie niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem zabytku. Wobec powyższego Minister stwierdził, że pozostawienie obiektów w obecnym stanie naraża je na dalsze działanie czynników niszczących, co może prowadzić do degradacji ich zabytkowych wartości. Organ podkreślił, że stan zachowania obiektów w dacie wpisu do rejestru zabytków udokumentowano w kartach ewidencyjnych zabytków architektury i budownictwa w 1995r. Przedstawił stan budynków z tego okresu i podkreślił, że już wtedy obiekty te były w różnym stanie zachowania, a szkieletowy budynek pompowni był wymagał pilnego remontu. Zaznaczył, że karcie ewidencyjnej z 1995r. postulowano wymianę dachu, zabezpieczenie belki podwalinowej, wzmocnienie zasady słupów, uzupełnienie ubytków wypełnienia konstrukcji w elewacji zachodniej. Również w stosunku do biblioteki wskazano na konieczność naprawy dachu oraz przewodów kominowych. Obiekty objęto ochroną konserwatorską, która miała umożliwić m.in. kontrolę ich stanu zachowania, a obowiązkiem właściciela, wówczas Centralnej Dyrekcji [...] w [...] Oddział Budynków [...] w [...] stało się utrzymanie ich we właściwym stanie. Obecny stan techniczny budynków jest zatem wynikiem wieloletnich zaniedbań właściciela zabytku i nie wywiązywania się z obowiązków nałożonych przepisami prawa. Odnosząc się do odwołania Minister ocenił, że złożone dwie ekspertyzy stanu technicznego pompowni i biblioteki z września 2015r. prezentują stan zachowania bardzo ogólnikowo, a szacowany stopień zniszczenia nie został uzasadniony. Przede wszystkim w ekspertyzach tych w ogóle nie przeanalizowano zakresu i warunków koniecznych do wykonania prac remontowych. Ponadto ekspertyzy te nie zostały wykonane przez specjalistów konserwacji zabytków architektury i budownictwa, przez co nie uwzględniają specyfiki postępowania przy tego rodzaju obiektach. Nie można zatem uznać przedstawionych w ekspertyzach wniosków za wiążące. Na koniec stwierdził, że organ I instancji określił zasadny termin wykonania prac podyktowany stanem zachowania obiektów i koniecznością gruntownego remontu. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] S.A w [...]- i wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 11 i 77 § 1 kpa, poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, braku szczegółowego wskazania i uzasadnienia robót budowlanych i prac konserwatorskich, 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 kpa, poprzez dokonanie oceny zgromadzonego materiału dowodowego wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, co skutkuje nakazaniem remontu, a zasadne byłoby ustalenie, w sposób niebudzący wątpliwości stopnia zniszczenia oraz czy remont nie oznaczałby całkowitej rekonstrukcji i odbudowy, co oznaczałoby, że nakazanie remont przy istnieniu przesłanek do ich rozbiórki, jest bezprzedmiotowe, 3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 49 u.o.z. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie na jego podstawie decyzji, podczas gdy z uwagi na brak zagrożenia zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku, ww. przepis nie znajduje zastosowania. W ocenie skarżącej organ nie zebrał materiału dowodowego w sposób pozwalający stwierdzić, że budynek pompowni i biblioteki winny podlegać remontowi. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jedynie, że "pompownia jest w złym stanie technicznym. Brak większości dachu, ścian zachodnia uległa wychyleniu i jest doraźnie podstemplowana. Część elementów drewnianych konstrukcji szachulcowej jest porażona korozją biologiczną [...], a w odniesieniu do budynku biblioteki stwierdzono, iż "dach uległ zawaleniu, otwory zamurowano dla zapewnienia bezpieczeństwa [...] korona murów zewnętrznych została zabezpieczona papą". Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja nosi cechy dowolności. Organ nie dokonał wnikliwej oceny stanu faktycznego oraz materiału dowodowego, dochodząc do wniosku, że możliwe jest dokonanie remontu w celu realizacji art. 49 ust. 1 u.o.z. W aktach znajduje się dokumentacja dotycząca stanu technicznego budynków z dokumentacją fotograficzną, potwierdzająca 100% zużycie wielu elementów i stwierdzająca, iż budynki są w stanie "śmierci technicznej" i nie nadają się do przebudowy ani remontu. Odbudowane budynki nie będą zawierały starych elementów, ponieważ ze względów technicznych, niemożliwym jest ich zachowanie, a powstanie nowych będzie imitowało zabytki. Jedynym słusznym rozwiązaniem byłaby rozbiórka. Według skarżącej obiekty nie przedstawiają żadnej wartości historycznej lub naukowej, co potwierdziły opinie specjalistów i oględziny. Utraciły wartość historyczną przez nadmierne zniszczenie. Organ nie uwzględnił stanu faktycznego obiektów i realnej możliwości utrzymania w charakterze zabytków. Dalej skarżąca powołała art. 38 ust. 1 i art. 49 ust. 1 u.o.z. i wskazała, że obowiązek ochrony zabytków spoczywa nie tylko na właścicielu zabytku nieruchomego, ale i na organach nadzoru konserwatorskiego. Budynki wpisano do rejestru decyzją z [...] maja 1995r. i było to jedyne działanie organów. Niepodjęcie w odpowiednim czasie czynności konserwatorskich spowodował ich zniszczenie, a aktualny ich stan, według ekspertyz z kwietnia 2014r. – zniszczenia w 85%-90%-100% - wyklucza remont i renowację. Przez czas istnienia budynków, jak i po wpisie w 1995r. służby konserwatorskie w ogóle się nimi interesowały. Z akt nie wynika, jaki był ich stan w dniu wpisania do rejestru zabytków. W ocenie skarżącej, uwzględniając stan techniczny budynków, potwierdzony w Ekspertyzach technicznych, wskazujący na 100% zużycie wielu elementów budynków i ich "śmierć techniczną", nie zachodzą przesłanki zastosowania ww. przepisu. Treść nakazanych działań wykracza w sposób nieuprawniony poza granice art. 49 ust. 1 u.o.z. Skarżąca podniosła, że przeprowadzono tylko dowód z oględzin. W aktach znajdują się bowiem dwie ekspertyzy techniczne, których nie wzięto pod uwagę. Takie działania organu I instancji naruszają art. 7 i 77 kpa. Ponadto, uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa., bo wskazuje na ogólnikowe podejście do sprawy i brak wyjaśnienia zasadniczych okoliczności oraz pominięcie dowodów, istotnych dla skarżącej, a mogących mieć znaczenie dla prawidłowego zastosowania art. 49 ust. 1 u.o.z. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona. Podstawę materialnoprawną kontrolowanych decyzji stanowił art. 49 ust. 1 u.o.z. Stosownie do wskazanego przepisu Wojewódzki Konserwator Zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wynikający z tytułu własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Zaznaczyć należy, że decyzja podejmowana w tym trybie należy do sfery uznania administracyjnego. Decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona jedynie w sytuacji stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa które miało, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś naruszenie to będzie miało miejsce wówczas, gdy organ pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W niniejszej sprawie nie przekroczono granic uznania administracyjnego, organy wyczerpująco bowiem uzasadniły swoje stanowisko, opierając się na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym. Należało zgodzić się ze stanowiskiem organów, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, istniały podstawy do zastosowania art. 49 ust. 1 u.o.z. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych, w tym dokumentacja fotograficzna, w pełni potwierdza konieczność wykonania prac wymienionych w treści kwestionowanej decyzji. Zły stan budynków został ujawniony podczas oględzin dokonanych w dniu [...] kwietnia 2014r. oraz w postępowaniu toczącym się w przedmiocie skreślenia ww. budynków z rejestru zabytków, w toku oględzin przeprowadzonych [...] maja 2015r. oraz [...] listopada 2015r. i nie jest sporny. Nie ulega zatem wątpliwości, że nałożenie obowiązków wyszczególnionych w decyzji jest niezbędne, ze względu na zagrożenie zniszczeniem budynków pompowni i biblioteki stanowiących elementy składowe zabytkowego zespołu stacji dawnej Kolei [...] w [...], co jest zgodne z dyspozycją ww. przepisu. Obowiązki określone zostały w sposób na tyle jednoznaczny i wyczerpujący, że nie istnieją wątpliwości interpretacyjne co do ich treści, a zatem istnieje także możliwość ich egzekwowania. Mieszczą się również w dyspozycji zastosowanego przepisu, stanowią bowiem roboty budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, jak i prace konserwatorskie, o których mowa w art. 3 pkt 6 u.o.z. Sąd podzielił argumentację Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że wydanie decyzji, mającej na celu wyegzekwowanie działań zapobiegających niszczeniu zabytku, jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków. Nałożone obowiązki wyszczególnione w decyzji są niezbędne i służą zabezpieczeniu budynków pompowni i biblioteki przed całkowitą destrukcją i eliminują przyczyny jego degradacji. Na koniec podkreślić trzeba, że obowiązek opieki na zabytkiem spoczywa zarówno na organach konserwatorskich, jak i właścicielach zabytków. Przepis art. 4 u.o.z. stanowi, że organy ochrony zabytków zobligowane są do działań mających na celu trwałe zachowanie zabytków, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku, udaremnianie ich niszczenia, a ochrona ta jest stosowana, bez względu na stan zachowania zabytku nieruchomego. Stosownie natomiast do art. 38 ust. 1 u.o.z. obowiązkiem nadzoru konserwatorskiego jest kontrola przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących zabytków i opieki nad zabytkami, z możliwością podejmowania określonych ustawowo działań, jeżeli jest to konieczne ze względu na szczególną wagę sprawy, zgodnie z art. 42 tej ustawy. Właściciele zabytków nie podejmując z własnej inicjatywy rozłożonych w czasie działań poprzez prowadzenie prac i robót oraz zabezpieczenie zabytku w jak najlepszym stanie muszą liczyć się z taką reakcją służb konserwatorskich, jaka została podjęta w niniejszej sprawie,. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., jak i art. 49 u.o.z. W sentencji decyzji prace konserwatorskie i roboty budowlane zostały bowiem szczegółowo wymienione, a ze względu na ich precyzyjny opis nie wymagały dodatkowego uzasadnienia. Natomiast co do podnoszonego "stopnia zniszczenia" obu budynków stanowiącego – zdaniem skarżącej - przeszkodę do przeprowadzenia remontu, w którym skarżąca upatrywała raczej podstaw do rozbiórki, wskazać trzeba, że stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z. zabytki nieruchome podlegają ochronie bez względu na stan zachowania. Zdaniem Sądu ochrona i opieka zabytków na podstawie przytoczonego przepisu powoduje, że kalkulacje odnoszące się do zasadności i opłacalności remontu ze względu na zły stan zachowania obiektu nie mogą stanowić podstawowego kryterium w przypadku obiektów wchodzących w skład zabytkowego zespołu, jak w tej sprawie zespołu stacji przy ul. [...] w [...], jako części linii dawnej Kolei [...], stanowiących autentyczne elementy całego chronionego konserwatorsko obszaru. Według ustaleń organów ww. zespól stacji nadal pozostaje rzadkim przykładem w pełni zachowanego XIX wiecznego zespołu budowlanego Kolei [...], a budynki pompowni i biblioteki stanowią cenne przykłady zabudowy tzw. kolejowego zaplecza technicznego. Z tej również przyczyny, jako chybione należało ocenić zarzuty dotyczące nieuwzględnienia przez organy dołączonych do akt ekspertyz stanu technicznego pompowni i biblioteki, zważywszy przy tym, że zostały one sporządzone wyłącznie przez inżynierów budownictwa, w więc osoby nieposiadające wiedzy specjalistycznej w dziedzinie obiektów zabytkowych. Nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.