I SAB/Wa 349/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. F. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] – w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz K. F. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. F., reprezentowana przez radcę prawnego M. N., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Starosta K. w dniu [...] kwietnia 2016 r. (data prezentaty) wniósł odwołanie od uprzednio wskazanej decyzji z dnia [...] marca 2016 r. Zostało ono przekazane organowi II instancji w dniu [...] kwietnia 2016 r. (data prezentaty Ministerstwa). Organ prowadzący postepowanie odwoławcze w dniu [...] lipca 2016 r. poinformował strony, że zostanie ono zakończone do dnia 31 grudnia 2016 r., co jest spowodowane dużą ilością spraw i koniecznością ich rozpoznawania według kolejności wpływu. Pismem z dnia [...] września 2016 r. ww. strona odwołująca zwróciła się do Ministra o przyspieszenie wydania decyzji merytorycznej i rozpoznanie wniesionego odwołania. Kolejną czynność w sprawie Minister podjął w dniu [...] grudnia 2016 r., informując strony, że przedmiotowe odwołanie zostanie rozpoznane do dnia 30 czerwca 2017 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. strona wezwała organ administracji do zaprzestania naruszenia prawa i wydania decyzji merytorycznej. W odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2017 r. Minister poinformował, że akta administracyjne niniejszej sprawy są połączone z inną sprawą, w której została wniesiona skarga w sprawie bezczynności, zaś organ odwoławczy oczekuje na zwrot ww. akt z sądu administracyjnego. We wniesionej skardze z dnia [...] kwietnia 2017 r. K. F. wniosła: 1. o zobowiązanie Ministra do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu wyroku Sądu i 2. w związku z rażącą przewlekłością (a także faktyczną bezczynnością organu) w wydaniu decyzji merytorycznej i naruszeniem wszelkich terminów załatwienia sprawy - o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. Skarżąca uzasadniła, że Minister, mimo znacznego przekroczenia ustawowych terminów, do chwili obecnej nie wydał decyzji w sprawie. Organ nie podejmował żadnych realnych działań zmierzających do merytorycznego zakończenia sprawy. Brak wydania decyzji stanowi rażące naruszenie naczelnej zasady postępowania, wyrażonej w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej zwanej "kpa"), stanowiącej, że organ administracji załatwiając sprawę powinien działać szybko oraz bez zbędnej zwłoki. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że możliwe jest wydłużenie terminu określonego w art. 35 kpa. Skoro wyczerpanie trybu z art. 37 § 1 kpa jest warunkiem skutecznego wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to przy ocenie występowania bezczynności nie można pominąć faktu, że ustawodawca zrównał niezałatwienie sprawy w terminie kodeksowym (art. 35 kpa) z niezałatwieniem sprawy w terminie ustalonym przez organ (art. 36 kpa). Tym samym samo wyznaczanie nowych terminów przez organ nie jest objęte negatywną oceną ustawodawcy. Ponadto poinformował, że akta administracyjne, dotyczące niniejszej sprawy zostały zwrócone organowi w dniu [...] kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej zwanej "ppsa", w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zgodnie z art. 149 § 2 ppsa, sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W postępowaniu odwoławczym natomiast - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, wskazanych w art. 3 § 2 ppsa. (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony, przez zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że niniejsza skarga na bezczynność Ministra w rozpoznaniu przedmiotowego odwołania, zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje zobowiązaniem organu przez Sąd do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w zakreślonym w wyroku terminie. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że wskazany powyżej organ nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu przedmiotowego odwołania. Decyzja organu I instancji została zakwestionowana przez strony w kwietniu 2016 r. Zatem od daty otrzymania przez Ministra odwołania rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 kpa. Tymczasem, pomimo upływu ponad jednego roku od otrzymania środka zaskarżenia, Minister nie zakończył postępowania nim zainicjowanego i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego - co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Z tego względu Sąd zobowiązał Ministra do rozpatrzenia odwołania w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy czym, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin jest wystarczający i dający realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego sprawy oraz wydania merytorycznego orzeczenia. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy od dnia otrzymania odwołania przez organ II instancji do dnia wyrokowania nie zostało wydane rozstrzygnięcie. Przy czym mimo prowadzenia postępowania przez okres ponad roku organ centralny nie zakończył sprawy. Dopiero po 3 miesiącach od otrzymania odwołania podjął pierwsze działanie w sprawie. Nawet mimo wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nadal nie uczynił w sprawie nic, co zmierzałoby do rozpoznania sprawy. Z powyższych względów nie można przyjąć, że Minister działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei akceptacja przez Sąd prowadzenia postępowania, które miało miejsce w niniejszej sprawie, powodowałoby obejście jednej z naczelnych zasad kpa., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 kpa. Przy czym pamiętać należy, że przepisy art. 35 i art. 36 kpa, nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, niezmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, a w szczególności stopień naruszenia prawa, powstały w związku z brakiem właściwie skoncentrowanych działań organu w sprawie - gdyż za takie należy uznać ponad roczne prowadzenie postępowania odwoławczego - Sąd uznał, że bezczynność, której dopuścił się organ, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę tę wpływ miała także okoliczność, że organ w postępowaniu odwoławczym nie gromadził materiału dowodowego a będąc świadomym, że nie dysponuje aktami sprawy, nie uczynił nic, celem ich uzyskania i rozpoznania sprawy. Z tego też względu twierdzenie Ministra, że poinformował on strony o nowym terminie załatwienia sprawy, choć było działaniem w świetle przepisów prawa procesowego prawidłowym, nie mogło zmienić dokonanej przez Sąd oceny stopnia naruszenia prawa przez organ w prowadzonym postępowaniu. Odnosząc się do wniosku strony o ukaranie organu grzywną stwierdzić należy, że oceniając stopień naruszenia wskazanych powyżej zasad postępowania, przy jednoczesnym uwzględnieniu faktu informowania przez organ stron o nowym terminie załatwienia sprawy i przyczynach zwłoki, Sąd uznał za zasadne wymierzenie organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 ppsa. Jest to środek o charakterze dodatkowym dyscyplinująco-represyjnym, stosowany w przypadkach rażącej zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez zastosowania tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kpa, a ocena podejmowanych przez niego działań wskazuje na celowe unikanie podjęcia decyzji w sprawie. W niniejszej sprawie taka sytuacja wystąpiła, bowiem organ, który z uwagi na charakter postępowania odwoławczego, nie musiał gromadzić materiału dowodowego, lecz ponownie go przeanalizować, nie podejmował w sprawie żadnych działań przez ponad rok i nie wydał merytorycznego orzeczenia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i § 1a zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Sąd wymierzył grzywnę w oparciu o art. 149 § 2 wskazanej ustawy (pkt 3 sentencji). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 związku art. 205 § 2 ppsa.