II FSK 1809/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Maciej Jaśniewicz, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), Sędzia WSA del. Joanna Grzegorczyk- Drozda, Protokolant Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Wa 1252/14 w sprawie ze skargi M.S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia 17 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od M.S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Sygnatura akt II FSK 1809/15 U z a s a d n i e n i e Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Ś. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Stan sprawy Sąd przedstawił w sposób następujący: Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego W. na podstawie tytułu wykonawczego, wystawionego przez Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego W., prowadzi egzekucję zaległości podatkowej skarżącego w podatku od spadków i darowizn. Zawiadomieniami z dnia 7.11.2011 r. zajął wierzytelności skarżącego z rachunku bankowego z innych tytułów. Pismem z dnia 22.11.2011 r. skarżący wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wraz z wnioskiem o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu ich rozpatrzenia. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego W. postanowieniem z dnia 21.12.2011 r. odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego, postanowieniem z dnia 28.12.2011 r. zawiesił to postępowanie, ponieważ wierzyciel nie zajął stanowiska w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, a po uznaniu przez wierzyciela bezzasadności tego zarzutu, postanowieniem z dnia 4.09.2012 r. wznowił postępowanie egzekucyjne. Pismem z dnia 16.08.2013 r. skarżący ponownie wniósł o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, podnosząc, że wszystkie posiadane przez niego oszczędności oraz uzyskiwane dochody są niezbędne do pokrywania kosztów jego rehabilitacji po doznanym udarze mózgu oraz do opłacania osoby pomocnej przy codziennych czynnościach życiowych. Postępowanie egzekucyjne nie tylko pogarsza jego sytuację materialną i zmusza do rezygnacji z rehabilitacji, ale i sytuację psychologiczną. Ponadto nie został jeszcze rozpatrzony jego wniosek o umorzenie egzekwowanej zaległości. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego W. postanowieniem z dnia 21.10.2013 r. odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego, ponieważ trudna sytuacja materialna i życiowa zobowiązanego, zasady współżycia społecznego oraz nierozpatrzenie wniosku o umorzenie egzekwowanej zaległości zgodnie z art. 56 § 1 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej: u.p.e.a.) nie stanowią przesłanek zawieszenia tego postępowania. Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie postanowieniem z dnia 17.02.2014 r. postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego utrzymał w mocy, wskazując, że rozstrzygnięcie kwestii zawieszenia postępowania egzekucyjnego nie jest objęte uznaniem administracyjnym i może nastąpić tylko w przypadkach prawem przewidzianych, które w sprawie skarżącego nie występują. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił, że nienależycie wyjaśniono stan faktyczny sprawy, niewyczerpująco rozpatrzono materiał dowodowy dotyczący stanu jego zdrowia, a także naruszono art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. przez nieodwołanie się do innych aktów prawnych, przewidujących zawieszenie postępowania egzekucyjnego; nierozpatrzono też należycie jego interesu jako podstawy umorzenia zaległości podatkowej. Uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że ani oczekiwanie na rozstrzygnięcie wniosku o umorzenie zaległości podatkowej, ani zła sytuacja materialna skarżącego – podobnie jak zasady współżycia społecznego - nie stanowią okoliczności, które zgodnie z art. 56 § 1 u.p.e.a. warunkowałyby zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny i organ nadzoru nie miały więc obowiązku analizowania sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącego, a niezakończone postępowanie w przedmiocie umorzenia zaległości podatkowej nie ma wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne. Ponadto art. 56 § 1 u.p.e.a. nie pozostawia organowi egzekucyjnemu żadnego zakresu swobody orzekania o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, toteż w przypadku spełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie organ ten ma obowiązek zawieszenia postępowania, a w przypadku ich niespełnienia – nie może tego uczynić. Skarżący nie wskazał też innego aktu prawnego, który na mocy art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. obligowałby do zawieszenia tego postępowania. W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie: 1. art. 56 § 1 w związku z art. 18 u.p.e.a. i przepisami ustawy z dnia 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.), przez niesłuszne przyjęcie, że na podstawie art. 56 § 1 u.p.e.a. nie jest możliwe zawieszenie postępowania egzekucyjnego oraz że przepis ten nie pozostawia organowi swobody co do orzekania o zawieszeniu, jak również, że nie zezwala na uwzględnienie innych powodów, niż wymienione w art. 56 § 1 pkt 1-4 u.p.e.a.; 2. art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a I lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a., ponieważ każdy organ zobowiązany jest do działania na podstawie i w granicach prawa, a wobec odstąpienia od zasady podejmowania wszelkich kroków, niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co przejawiło się w zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia powodów wydania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego oraz następnie postanowienia utrzymującego je w mocy; tak prowadzone postępowanie z pewnością nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa, o którym stanowi K.p.a., a wręcz przeciwnie, negatywnie wpływa na wizerunek władzy publicznej, która nie dąży do wnikliwego zbadania sprawy; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., przez niesłuszne przyjęcie, że w rozpoznanej sprawie nie zachodziła przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej, mimo, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wbrew zapatrywaniu skarżącego zawieszenie postępowania egzekucyjnego możliwe jest tylko w przypadkach wymienionych w art. 56 § 1 pkt 1-5 u.p.e.a. (a nie 1-4, jak wskazano w skardze kasacyjnej), a organ egzekucyjny związany jest zakresem przesłanek, warunkujących zawieszenie. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu (P. Przybysz, "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", Warszawa 2015, teza 1, s. 256, ale także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8.10.1999 r., III SA 7798/98), wniosek zobowiązanego o zawieszenie postępowania egzekucyjnego w istocie nie stanowi oświadczenia woli, składanego w celu doprowadzenia do czasowego przerwania stosowania środków egzekucyjnych, ale oświadczenie wiedzy, dotyczące istnienia podstaw do zawieszenia tego postępowania. Oświadczenie to jest podstawą do podjęcia przez organ egzekucyjny działań z urzędu celem stwierdzenia, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek zawieszenia postępowania. Jest więc oczywiste, że organ egzekucyjny związany jest, zarówno w sposób pozytywny, jak i negatywny, treścią i zakresem przesłanek zawieszenia postępowania, określonych w art. 56 § 1 pkt 1-5 u.p.e.a. i nie ma żadnej swobody w ich stosowaniu; tym bardziej nie może więc być mowy o rozstrzyganiu z zastosowaniem uznania administracyjnego. Można dodać, że przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego nie stanowi wszczęcie postępowanie w przedmiocie przyznania ulgi w spłacie zobowiązań (zaległości) podatkowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.06.2000 r. (I SA/Gd 1052/98) lub stwarzanie przez postępowanie egzekucyjne zagrożenia dla egzystencji zobowiązanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.01.2001 r. (SA/Sz 1636/99). Chybiony jest więc oparty na tym błędnym założeniu – a także niestety wadliwy konstrukcyjnie - zarzut naruszenia art. 56 § 1 w związku z art. 18 u.p.e.a. i przepisami K.p.a., przez niesłuszne przyjęcie, że na podstawie art. 56 § 1 u.p.e.a. nie jest możliwe zawieszenie postępowania egzekucyjnego oraz że przepis ten nie pozostawia organowi swobody co do orzekania o zawieszeniu, jak również, że nie zezwala na uwzględnienie innych powodów, niż wymienione w art. 56 § 1 pkt 1-4 u.p.e.a. Niezależnie od jego wadliwości merytorycznej, co wcześniej już wyjaśniono, zarzut ten sprzecznie z art. 176 P.p.s.a. nie zawiera prawidłowego przytoczenia podstaw kasacyjnych, to jest wskazania, które to konkretnie przepisy K.p.a. podstawy te stanowią. Nie może być ona zatem uwzględniony także z tego powodu. Niezasadny, ale niestety także wadliwy konstrukcyjnie, jest również zarzut naruszenia art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a I lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a., kwestionujący działanie organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa. Wadliwe konstrukcyjnie jest przytoczenie jako podstawy kasacyjnej art. 3 P.p.s.a., w sytuacji, gdy przepis ten dzieli się na trzy paragrafy, a drugi z tych paragrafów na dalszych dziesięć mniejszych jednostek redakcyjnych, jako że nie wiadomo, który konkretnie z tych przepisów stanowi właściwą podstawę kasacyjną. Ponieważ zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, które to granice na mocy art. 176 P.p.s.a. wyznaczają przytoczone podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie, wykluczone jest jakiekolwiek uzupełnianie czy rekonstruowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny podstaw kasacyjnych przytoczonych nieprecyzyjnie przez wnoszącego skargę kasacyjną; wadliwość zarzutu w takiej postaci oznacza niemożność zbadania jego zasadności w zakresie wytkniętego uchybienia. Kolejnym błędem konstrukcyjnym jest przytoczenie jako podstaw kasacyjnych przepisów K.p.a. bez jednoczesnego przytoczenia art. 18 u.p.e.a., stanowiącego łącznik, umożliwiający odpowiednie stosowanie tych przepisów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Niezależnie jednak od powyższego należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej nie miały podstaw do podejmowania dalszych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, bowiem stan faktyczny w granicach niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy był wystarczająco wyjaśniony. Obowiązek prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa nie oznacza prowadzenia postępowania w sposób odpowiadający oczekiwaniom strony tego postępowania, zwłaszcza, gdy błędnie postrzega ona przedmiot sprawy i zakres ustaleń, niezbędnych do jej rozstrzygnięcia. Rozpoznawaną sprawę organy administracji publicznej zbadały wystarczająco wnikliwie, a poszerzenie jej badania na inne obszary, wskazywane przez skarżącego (jego sytuacja majątkowa i zdrowotna, zaawansowanie sprawy o umorzenie zaległości podatkowych) z przyczyn wcześniej już omówionych było nieuzasadnione merytorycznie. Brak zatem podstaw do stawiania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzutu niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub lit. c P.p.s.a., skoro Sąd ten zasadnie nie stwierdził naruszenia przez organy administracji publicznej prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na ten wynik. Oczywiście nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., przez niesłuszne przyjęcie, że w rozpoznanej sprawie nie zachodziła przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej, mimo, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Niezależnie już od tego, że wbrew założeniu, leżącemu u podstaw tego zarzutu, rozpatrzenie sprawy nie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie ulgi w spłacie jego zaległości podatkowych (była już o tym mowa) oraz że rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego lub odmowy zawieszenia tego postępowania następuje w formie postanowienia, a nie decyzji, należy podkreślić, że art. 18 u.p.e.a. odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. tylko w sytuacjach, gdy przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej. Ponieważ odnoszące się do zawieszenia postępowania egzekucyjnego przepisy u.p.e.a. normują to zagadnienie w sposób wyczerpujący i swoisty, brak podstaw do odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a., traktujących o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Także więc z tego względu wykluczone było zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., odnoszącego się do zawieszenia postępowania administracyjnego w przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ponieważ żaden z zarzutów, podniesionych w skardze kasacyjnej, nie okazał się uzasadniony, skarga ta podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.